De geschiedenis leert: marktwerking op het spoor werkt al 200 jaar niet

Leent het spoor zich voor marktwerking?

Koning Willem I installeerde op 19 februari 1836 de Speciale Commissie nopens de zaak der IJzeren Spoorwegen om deze vraag te beantwoorden. De vorst wilde weten of deze Britse uitvinding een verrijking zou zijn voor Nederland. En zo ja, wat de rol van de staat moest zijn bij de aanleg en exploitatie van spoorwegen.

180 jaar later is de vraag nog altijd actueel. Vandaag verdedigt staatssecretaris Sharon Dijksma van Infrastructuur & Milieu haar voornemen om ProRail weer onder de paraplu van haar ministerie onder te brengen. Dijksma hoopt met de maatregel meer grip op het spoor te krijgen, zonder afscheid te hoeven nemen van marktwerking op het spoor.

De weerstand tegen het plan is groot. Binnen de spoorwereld woedt al jaren een verhit debat over de vraag of het spoor gebaat is bij meer of minder marktwerking. De marktdenkers weten zich gesteund door regeringspartij VVD, terwijl coalitiepartner PvdA zich in het kamp van de tegenstanders heeft geschaard.

Over één ding zijn beide kampen het eens; de introductie van gereguleerde marktwerking op het spoor in 1995 is grotendeels mislukt.

Ga maar na:

• De Nederlandse spoormarkt wordt gedomineerd door twee geprivilegieerde staatsbedrijven (NS en Deutsche Bahn-dochter Arriva).
• Commerciële spoorondernemingen zijn op geen enkele manier opgewassen tegen de geprivilegieerde grote Europese staatsspoorwegbedrijven – en zijn hierdoor volledig gemarginaliseerd.
• De twee grootste openbare aanbestedingen van spoorconcessies in Nederland zijn door de NS gefrustreerd, in een poging de concurrentie buiten de deur te houden.

Beide kampen zijn het over nog een ding eens: voortmodderen op de in 1995 ingeslagen route van gereguleerde marktwerking is een heilloze weg. Toch is dit precies wat Dijksma nu voorstelt.

ProRail – ook nu al eigendom van de staat – wordt iets directer onder de invloed van de staat gesteld om de tegenstanders van marktwerking tevreden te stellen. De voorstanders behouden de illusie van een vrije spoormarkt.

Het is het type compromis dat het Nederlandse spoor al sinds de dagen van Willem I parten speelt.

Belgen en Duitsers bouwen spoorlijnen, Nederlanders trekschuiten

Het belang van een nationaal spoorwegnetwerk ontgaat de Nederlandse overheid aan het begin van de dertiger jaren van de negentiende eeuw volledig. Pas als een gepensioneerde luitenant-kolonel en een groepje ondernemers de regering in 1834 en 1835 toestemming hebben gevraagd voor de aanleg van spoorlijnen, onder meer voor een verbinding van Amsterdam naar Keulen, stelt Koning Willem I zijn spoorcommissie in.

De commissie heeft slechts twee maanden nodig om tot een advies te komen. Nederland bestaat dan nog grotendeels uit zompige veenmoerassen. Het onverharde wegennet is in de negentiende eeuw grote delen van het jaar onbegaanbaar door regen, sneeuw en vorst. De economie is grotendeels afhankelijk van de binnenvaart: trage zeilscheepjes en trekschuiten verbinden de steden en provincies met elkaar.

De gebrekkige infrastructuur zet het ooit zo rijke Nederland op een steeds grotere achterstand ten opzichte van de buurlanden. Zo bestempelt de Belgische regering de aanleg van een landelijk vertakt spoorwegnet vrijwel direct na de onafhankelijkheid van Nederland in 1830 tot een zaak van nationaal belang.

Alleen wanneer dit in het landsbelang is, mag de overheid de beurs trekken voor de aanleg van spoorlijnen

Dankzij de spoorwegen kunnen de Belgische fabrieken hun producten sneller en efficiënter vervoeren naar klanten in binnen- en buitenland. Speerpunt van het Belgische spoorbeleid is het tot stand brengen van een vaste verbinding van de haven van Antwerpen naar het Duitse achterland. Met hun IJzeren Rijn kunnen de Belgen goederen veel sneller van de Noordzeehavens naar Duitsland vervoeren dan Hollanders met hun zeilscheepjes en trekschuiten.

De concurrentie van de Belgische spoorwegen wordt met name in Amsterdam gevoeld. De stad die in de zeventiende eeuw nog het centrum van de wereldhandel was, ziet steeds meer reders en bedrijven uitwijken naar de per spoor ontsloten havens van Antwerpen en Hamburg.

De spoorcommissie van Willem I laat dan ook geen twijfel bestaan over het nut van de aanleg van spoorwegen. De aanleg van spoorlijnen is onvermijdelijk als Nederland een economische mogendheid van betekenis wil blijven.

Over de rol van de staat is de commissie minder eenduidig. Vanwege de hoge kosten moet de aanleg van de spoorwegen in principe aan de markt worden overgelaten. De commissie maakt één uitzondering: wanneer dit in het landsbelang is, mag de overheid bij hoge uitzondering toch de beurs trekken voor de aanleg van spoorlijnen.

Het advies zal het Nederlandse spoor tachtig jaar op achterstand zetten.

De staat laat het spoor aan de markt

Vertrouwend op zijn adviseurs gaat de koning voortvarend te werk. Amper een maand na de verschijning van het rapport verleent hij de commerciële Hollandschen IJzeren Spoorweg-Maatschappij in 1836 toestemming om tussen Haarlem en Amsterdam ‘eene ijzeren baan met er op voortrollende stoomwagon te établisseeren.’

Tegen de nadrukkelijke wens van een meerderheid in de Tweede Kamer besluit de koning zich persoonlijk garant te stellen voor de aanleg van een spoorlijn van Amsterdam naar Arnhem. De koning rechtvaardigt zijn bemoeienis met de uitzonderingsclausule uit het rapport van zijn spoorcommissie: het landsbelang.

De koning brengt een groep vermogende ondernemers bijeen die bereid is het project te financieren. Willem I neemt de rentebetalingen over de financiering persoonlijk op zich.

Het is een begroting gestut op financieel drijfzand.

Na het overlijden van de koning in 1843 weigert diens zoon de betalingen over te nemen. De aanleg van de lijn blijkt bovendien duurder dan gedacht, en de zakken van de investeerders blijken niet diep genoeg om het werk te voltooien. Pogingen van de burgemeester van Amsterdam om de Tweede Kamer te overtuigen om geld vrij te maken lopen op niets uit. Het parlement is nog altijd niet overtuigd van het nut van de spoorwegen.

De aanleg van de spoorverbinding van Amsterdam naar Duitsland stokt in 1844 in Utrecht. Na het overlijden van Willem I laat de staat het initiatief tot de aanleg en exploitatie van het spoor volledig aan de markt.

Geen coherent plan voor aanleg van een spoorwegnetwerk: chaos

Het gebrek aan staatsinvesteringen in het spoor laat zich al snel afmeten aan de lengte van het Nederlandse spoornetwerk. Zo telt Nederland halverwege de negentiende eeuw, verspreid over afzonderlijke lijntjes her en der in het land, ongeveer 300 kilometer spoorlijn. Ter vergelijking: de Belgen beschikken op hetzelfde moment al over 1.800 kilometer aaneengesloten spoor.

De Nederlandse spoorlijnen die wel worden aangelegd, worden geëxploiteerd door een bont gezelschap van zes afzonderlijke spoorwegmaatschappijen, die elkaar het licht in de ogen niet gunnen. De spoorwegondernemers dwarsbomen elkaar waar ze kunnen en zijn niet bereid tot samenwerking.

De Boxtel-Wezel Spoorwegmaatschappij blijkt plots een cruciale schakel om post van Londen naar Sint-Petersburg te vervoeren

Het ontbreken van een coherent nationaal plan voor de aanleg van een spoorwegnetwerk leidt tot chaos. Zo beschikt de grootste Nederlandse spoorwegmaatschappij, de particuliere Maatschappij ter Exploitatie van Staatsspoorwegen (MESS of SS), wel over lijnen naar België en Duitsland, maar kan de maatschappij Amsterdam niet bereiken.

De Hollandsche IJzeren Spoorwegmaatschappij (HSM) exploiteert een lijn van Amsterdam naar Rotterdam over breedspoor, terwijl de andere maatschappijen gebruikmaken van normaalspoor.

De onbeduidende regionale Boxtel-Wezel Spoorwegmaatschappij blijkt plots een cruciale schakel om post snel per spoor van Londen naar de toenmalige Russische hoofdstad Sint-Petersburg te vervoeren.

En de reiziger? Die moet in de negentiende eeuw om de haverklap overstappen. De maatschappijen erkennen elkaars treinkaartjes niet, dus voor elk traject moet een nieuw kaartje worden gekocht. Bovendien heeft elke maatschappij een eigen station, op een andere plaats in de stad. Overstappers moeten in veel steden grote stukken lopen om op hun volgende trein te kunnen stappen.

De economische gevolgen van het ontbreken van een moderne infrastructuur zijn immens. Terwijl de Duitse, Britse en Belgische economieën groeien als kool, raakt Nederland in een decennialange recessie. Nederland dreigt de boot naar de moderniteit volledig te missen.

Het is een oorlog van allen tegen allen

Tegen het einde van de negentiende eeuw is het volstrekt duidelijk dat de vrije Nederlandse spoormarkt is mislukt. Ondernemers investeren slechts in een handvol lucratieve lijnen en steken meer energie in het dwarsbomen van de concurrent, dan in het adequaat bedienen van hun klanten. Economisch zwakkere landsdelen blijven van het spoor verstoken.

Tegen het einde van de negentiende eeuw is het volstrekt duidelijk dat de vrije Nederlandse spoormarkt is mislukt

Journalisten verbazen zich hogelijk over de wanordelijke concurrentiestrijd om het Nederlandse spoor. Het gezaghebbende tijdschrift DeEconomist doet de strijd tussen de spoorwegmaatschappijen in 1885 af als ‘een oorlog van allen tegen allen,’ waarin het algemeen belang van een efficiënt georganiseerd spoorwegnetwerk steevast ondergeschikt wordt gemaakt aan het individuele belang van de strijdende partijen.

De vergelijking met de buurlanden maakt de situatie op het Nederlandse spoor extra schrijnend. Waar de Belgen en Duitsers over coherente nationale netwerken beschikken, renderen de private investeringen in spoorlijnen door het gebrek aan regie nauwelijks. Een meerderheid in de Tweede Kamer blijft desalniettemin krampachtig vasthouden aan het ideaal van de vrije spoormarkt.

Het leger grijpt in, na de oorlog laat de staat het spoor niet meer los

De macht van de marktdenkers wordt pas in 1914 gebroken, met het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog. Hoewel Nederland neutraal is in de strijd, is het leger gedurende de hele oorlog in de hoogste staat van paraatheid om een eventuele inval van een van de strijdende partijen te kunnen weerstaan. De militaire autoriteiten willen voor de aanvoer van munitie en manschappen naar het front niet afhankelijk zijn van de grillen van commerciële Nederlandse spoorwegmaatschappijen. Het leger vordert hiertoe de spoorwegen.

De militaire autoriteiten ontdekken vrijwel direct hoe abominabel de ondernemingen er financieel voor stonden. De 75 jaar durende concurrentiestrijd heeft de ondernemingen financieel volledig uitgeput. De marges van de spoorbedrijven zijn door de hevige onderlinge concurrentiestrijd laag geweest, terwijl de kosten voor aanleg en onderhoud van spoorlijnen te hoog zijn gebleken om terug te verdienen met de verkoop van treinkaartjes alleen.

Na de oorlog laat de staat het spoor niet meer los. Politiek zijn nut en noodzaak van een hoogwaardig spoornet inmiddels onomstreden. Maar het is de markt in 75 jaar niet gelukt om een efficiënte en klantvriendelijke dienstregeling op te tuigen. En als commercieel geëxploiteerde spoorbedrijven in oorlogstijd niet betrouwbaar genoeg zijn, waarom zou je er in vredestijd dan wel genoegen mee nemen?

De staat nationaliseert het spoor en behoudt het monopolie op treinreizen tot 1995. Dan acht het kabinet de tijd rijp voor een nieuw experiment met marktwerking op het spoor.

De attitude van spoorbedrijven is niet wezenlijk veranderd

Als koning Willem I vandaag zou terugkeren op aarde, zou hij zijn land nauwelijks meer herkennen. De moerassen zijn drooggemalen, de zandweggetjes vervangen door vijfbaanssnelwegen. De elektrische treinen die met snelheden tot 300 kilometer per uur door het land razen, lijken bovendien in niets op de boemelende stoomtreintjes waar hij de eerste concessies voor verleende.

Maar niet alles is veranderd.

Het spoor is nog altijd cruciaal om de Nederlandse economie in beweging te houden. Dinsdag voorspelde minister Melanie Schultz van Infrastructuur (VVD) dat het aantal files de komen vijf jaar met 40 procent zal toenemen. Als de zeshonderdduizend Nederlanders die dagelijks met de trein naar hun werk of collegezaal reizen ook zouden gaan autorijden, verstopt het wegennet per direct.

De ervaringen met gereguleerde marktwerking sinds 1995 doen vermoeden dat de attitude van concurrerende spoorbedrijven niet wezenlijk is veranderd sinds Willem I’s dagen

De ervaringen met de introductie van gereguleerde marktwerking sinds 1995 doen bovendien vermoeden dat de attitude van spoorbedrijven die in onderlinge concurrentie moeten opereren niet wezenlijk is veranderd sinds de dagen van Willem I.

De NS kreeg in 1995 als eerste concurrentie van Lovers, een Amsterdamse reder van rondvaartboten. Het staatsspoorbedrijf zette alles op alles om de dienstregeling van de nieuwkomer te frustreren.

De openbare aanbestedingen van de hogesnelheidslijn (2001) en het spoorvervoer in Limburg (2015) werden eveneens gefrustreerd door de NS. In het eerste geval bood NS om concurrenten buiten de deur te houden zo’n astronomisch bedrag voor de concessie, dat er geen budget meer was om deugdelijke treinstellen aan te schaffen. In Limburg maakte het staatsbedrijf zich schuldig aan bedrijfsspionage.

Je kunt hieruit concluderen dat de NS een boevenclub is. Maar dan ga je voorbij aan de keiharde politieke lobby die de concurrenten onder aanvoering van Arriva voeren tegen NS. De boodschap ligt voor de hand. Als de staat het maar zou aandurven om de concessie van de NS openbaar aan te besteden, zou Arriva (gesteund door het moederbedrijf Deutsche Bahn) zich opwerpen als een volwaardig alternatief.

Waar de claim op is gebaseerd, is volstrekt onduidelijk. Deutsche Bahn is in eigen land aanzienlijk minder punctueel in de uitvoering van de dienstregeling dan NS. Toch zijn ze op het hoofdkantoor van NS als de dood voor de concurrentie van Arriva. Hoewel Arriva zich in Nederland graag voordoet als het kleinduimpje dat de strijd aan moet met de grote boze NS, is het Duitse bedrijf in omvang vele malen groter dan NS.

Uit angst voor de Duitsers gaat NS soms over de schreef. Een kat in het nauw maakt nu eenmaal vreemde sprongen.

Politieke moed gevraagd

De spoorsector staat opnieuw op een tweesprong. Net als 180 jaar geleden onderzoekt een commissie of het spoor zich leent voor marktwerking. De vraag is sindsdien onderwerp geweest van een dozijn commissies. De uitkomst is vrijwel altijd dezelfde geweest: de markt is onvoldoende in staat om de spoorwegen efficiënt te organiseren. Het spoor gedijt het beste bij een sterke regie vanuit de overheid.

Maar het ontbreekt aan de politieke moed om gevolg te geven aan de conclusies. Ook Dijksma lijkt haar vingers niet aan de kwestie te willen branden. Zoveel blijkt wel uit haar voorstel. Spoorbeheerder ProRail krijgt iets meer staatsbemoeienis, staatsbedrijf NS behoudt de bevoorrechte positie in de gekunstelde spoormarkt en dochterondernemingen van buitenlandse staatsbedrijven mogen in de periferie stoptreintjes blijven exploiteren om het idee van een open spoormarkt.

Ik durf wel te voorspellen dat de treinreiziger weinig beterschap van de maatregel van Dijksma gaat ondervinden.

De research voor dit artikel is deels verricht door Marijn Heemskerk.

Meer lezen?