Nederland pompte honderden miljoenen in het op één na armste land ter wereld. Dit is het dubieuze resultaat

Langs de wegen in de groene heuvels van Burundi staan tientallen borden waarop ontwikkelingsprojecten worden aangeprezen. Gezondheidscentra, schooltjes, akkers en plantages – ze zijn net gebouwd en aangelegd of moeten in korte tijd verrijzen. Opvallend vaak is daarbij een rood-wit-blauw vlaggetje geschilderd. Nederland is namelijk een van de belangrijkste donorlanden in het Centraal-Afrikaanse land, in het gezelschap van voormalige koloniale machthebbers Duitsland en België.

Zo heeft Nederland tal van landbouwprojecten lopen die moeten bijdragen aan voedselzekerheid en spoort het Burundezen aan condooms te gebruiken om overbevolking tegen te gaan - geen overbodige luxe in een land waar geboortecijfers exploderen en de bevolkingsdichtheid nu al hoger ligt dan hier.

We steunen ook controversiëlere projecten. Zoals een nieuwe bierbrouwerij waarbij de president is betrokken. Bovendien droeg Nederland bij aan de organisatie van oneerlijke verkiezingen en gingen er tientallen miljoenen euro’s naar de gewelddadige politie en het leger in de vorm van trainingen, voertuigen, communicatiemiddelen en huisvesting.

Je vraagt je af: waarom staat Nederland in dit verre en onbekende land waar economisch weinig te halen valt zo diep met de poten in modder?

Een nieuwe burgeroorlog dreigt in het op een na armste land op aarde

Eerst wat context. In Burundi woedde tussen 1993 en 2005 een vernietigende burgeroorlog, waarbij naar schatting 300.000 doden vielen. Net als in het buurland Rwanda speelde die zich grotendeels af langs etnische scheidslijnen: Hutu’s tegen Tutsi’s.

De strijdende partijen sloten in 2000 een akkoord. Het beëindigde de gevechten niet direct, maar leidde wel tot verkiezingen in 2005. Die werden gewonnen door een voormalig Hutu-rebellenleider, Pierre Nkurunziza, en even leek het de goede kant op te gaan. Anders dan Rwanda, stelde Burundi etnische quota in voor overheidsinstellingen, wat hoopgevende resultaten gaf.

Het geweld in Burundi heeft zich verder uitgebreid en de kans op een nieuwe burgeroorlog is groot

Maar in de nasleep van de verkiezingen van 2010 werd duidelijk hoe broos het succes was. Het grootste deel van de oppositie weigerde deel te nemen, waardoor Nkurunziza met 92 procent van de stemmen werd herkozen. Daarop volgde een periode vol moord en intimidatie, met vooral oppositieleden als slachtoffer.

Hoewel de grondwet voorschrijft dat de president na zijn tweede termijn het veld moet ruimen, werd in de aanloop naar de verkiezingen van vorig jaar duidelijk dat Nkurunziza dat niet van plan was. Hij overleefde vervolgens ternauwernood een militaire couppoging én kreeg van het grondwettelijk hof toestemming mee te doen aan de verkiezingen, die hij uiteindelijk won. Verkiezingen die van tevoren als oneerlijk werden bestempeld door onder andere de Verenigde Naties, de Afrikaanse en de Europese Unie en werden geboycot door het grootste deel van de oppositie.

Inmiddels heeft het geweld in Burundi, dat economisch is afgegleden tot het op een na armste land ter wereld, zich verder uitgebreid en is de kans op een nieuwe burgeroorlog groot. Deze maand maakte de regering bekend elke samenwerking met het Bureau van de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten van de Verenigde Naties te staken en trok de president zich terug uit het Statuut van Rome, waardoor het Internationaal Strafhof in Den Haag niet langer Burundese verdachten van oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid kan vervolgen. VN-Rapporteurs vrezen wederom voor grootschalige slachtpartijen.

De Nederlandse miljoenen naar Burundi

Nederland zit daarbij op de eerste rij, allereerst via bierbrouwer Heineken. Diens lokale dochteronderneming Brarudi, waarin de Burundese regering een belang heeft van 40 procent en dus meedeelt in de winst, is als grootste bedrijf goed voor zeker 30 procent van de belastinginkomsten en geldt als melkkoe voor het regime.

Naast geldstromen via het bedrijfsleven, is er de Nederlandse overheid die steun verleent. Burundi is voor Buitenlandse Zaken een van de vijftien partnerlanden die hulp krijgen aangeboden. In 2012 opende Nederland zelfs een ambassade in de hoofdstad Bujumbura, terwijl het invloedrijkere Afrikaanse landen, zoals Zambia en Kameroen, de rug toekeerde vanwege kostenbesparingen.

Waarom? In Burundi hoopt Nederland een substantiële bijdrage te leveren aan de handhaving van vrede en economische wederopbouw. De eis van goed bestuur, die Eveline Herfkens als minister van Ontwikkelingssamenwerking eind jaren negentig aan hulpverlening had gesteld, is daarbij losgelaten. Zonder hulp zou het land de armoede niet effectief kunnen bestrijden, is de gedachte. Zodoende gaf Den Haag tot vorig jaar zo’n veertig miljoen euro uit aan Burundi per jaar. Dit nog los van bijdragen via de Wereldbank, de Europese Unie, de Verenigde Naties en het Internationaal Monetair Fonds.

Tussen 2007 en 2010 bestond de Nederlandse hulp voor een groot deel uit begrotingssteun. In 2010 maakte Nederland nog ruim twintig miljoen euro over naar de regering in Bujumbura, waarvan de helft bestemd was voor ambtenarensalarissen en de rest volledig naar eigen inzicht kon worden uitgegeven.

Onder druk van kritiek dat dit corruptie in de hand werkt, wat in 2007 overigens ook al bekend was, ondersteunt Nederland sinds 2010 tientallen projecten verspreid over het land, veelal uitgevoerd door hulporganisaties. Daarbij ligt de nadruk op voedselvoorziening, geboortebeperking, veiligheid en de ontwikkeling van het bedrijfsleven.

En, werkt dat? Uit een eigen evaluatie blijkt dat de resultaten op het gebied van voedselzekerheid en geboorteplanning in elk geval beperkt zijn: er worden vooral veel ‘lessen geleerd.’ In een reactie op deze constatering verwijst het ministerie naar de website Dutch Development Results, maar ook hier staat bij voedselzekerheid ‘no progress.’ Het andere programma wordt als ‘on track’ beschouwd, omdat het gebruik van voorbehoedsmiddelen in een van de achttien Burundese provincies zou zijn verdubbeld van 18 naar 36 procent en er voorlichting is gegeven op ruim zeventig scholen. Of dat een substantiële bijdrage levert aan een lager geboortecijfer, valt te betwijfelen.

Casus 1. Steun aan het instabiele leger en de politie

Er is meer. Nederland heeft vooral zijn nek uitgestoken door sinds 2009 met België ondersteuning te geven aan de politie en het leger, met als doel de veiligheid te vergroten en bij te dragen aan een functionerende rechtsstaat. Nederland verzorgde zo niet alleen trainingen, maar leverde ook voertuigen, communicatieapparatuur en tijdelijke huisvesting.

‘Je wordt geen invloedrijke donor als je meteen begint over integriteit en militaire ethiek,’ zegt voormalig programmadirecteur Alwin van den Boogaard erover. ‘We moesten eerst iets geven om betrouwbaarheid en waarde te tonen. Vervolgens konden we de gevoelige onderwerpen aansnijden, zoals transparantie in de begroting, versterking van het parlement en het maatschappelijk middenveld en de ondersteuning van het verzoeningsproces tussen veiligheidsdiensten en de bevolking.’

Het programma zou in totaal acht jaar duren. Maar in 2012 werd het opgeschort uit protest tegen een serie standrechtelijke executies, uitgevoerd door leden van de veiligheidsdiensten. Nadat Burundi volgens Buitenlandse Zaken de zaak had onderzocht, hervatte Nederland het programma.

Tot vorig jaar. Toen werd de steun stopgezet uit protest tegen de voornemens van Nkurunziza zich ondanks het maximum van twee ambtstermijnen kandidaat te stellen voor de presidentsverkiezingen. Wel had Buitenlandse Zaken toen al twee miljoen euro overgemaakt voor de organisatie van diezelfde verkiezingen en handhaafde ‘projecten die uitsluitend de bevolking ten goede komen’ (hoofdzakelijk voedselvoorziening en geboorteplanning), waarvoor dit jaar ruim 28 miljoen euro staat begroot.

Zijn er dan geen positieve gevolgen aan te wijzen? Volgens het ministerie wel. Zo is Burundi tegenwoordig bij machte troepen te leveren aan een vredesmissie van de Afrikaanse Unie in Somalië, een welkome inkomstenbron voor de regering. Mede daarom spreekt het ministerie van Buitenlandse Zaken van ‘een robuust, geïntegreerd leger, dat ook nu nog een neutrale, professionele rol speelt.’ Alleen: recent waren de strijdkrachten opnieuw betrokken bij standrechtelijke executies.

Bij de politie is verbetering helemaal ver te zoeken. De bevolking koestert nog altijd een diep wantrouwen tegen het corps en mensenrechtenorganisatie Human Rights Watch publiceerde afgelopen zomer een rapport over martelpraktijken bij de dienst: al dan niet vermeende opposanten worden zonder arrestatiebevel opgepakt. Een slachtoffer vertelde dat hem elke dag een tand werd uitgetrokken met een nijptang totdat hij toegaf mensenrechtenactivist te zijn.

Let wel, we hebben het hier over agenten die op ongewapende tegenstanders schieten. Misschien hebben de Nederlanders onze agenten geleerd goed te richten

Human Rights Watch begrijpt dan ook niet waarom het opgeschorte programma in 2014 werd hervat. ‘De situatie werd juist erger,’ zegt Carina Tertsakian van de mensenrechtenorganisatie. ‘In 2013 richtte de politie een bloedbad aan tijdens een religieuze ceremonie, waarbij werd ingeschoten op een groep pelgrims en negen doden vielen. Als je al zo lang bezig bent met de trainingen zonder dat er een eind komt aan de wandaden, moet je je afvragen of je ermee moet doorgaan.’

De journalist Bob Rugurika, wiens vrijlating na een maand gevangenschap vorig jaar tot een demonstratie leidde van duizenden Burundezen, is stelliger. ‘Nederland maakt zich door de ondersteuning aan onze misdadige politie medeplichtig aan de onderdrukking van het Burundese volk,’ zegt hij per telefoon vanuit België, waar hij tegenwoordig in ballingschap leeft. ‘Let wel, we hebben het hier over agenten die op ongewapende tegenstanders schieten. Misschien hebben de Nederlanders onze agenten geleerd goed te richten.’

Maar ‘medeplichtigheid,’ is dat niet een te krachtige term voor de Nederlandse betrokkenheid? ‘Ook zonder hulp van Nederland heeft het regime volop mogelijkheden het volk eronder te houden,’ benadrukt Alies Rijper, een Nederlandse promovenda die sinds 2014 onderzoek doet naar de veiligheidssituatie in Burundi. Toch: het feit dat een deel van de lokale elite vindt dat Nederland medeplichtig is, is weinig hoopgevend.

‘Dit soort activiteiten heeft een lange adem nodig,’ oordeelt een woordvoerder van Buitenlandse Zaken dan ook. ‘Veel soldaten en agenten hebben nauwelijks scholing, een traumatisch verleden en lopen rond met wapens en in uniform. Niemand schiet er iets mee op als Nederland hulp aan een fragiel land na een paar jaar stopzet, omdat de situatie is veranderd.’

Maar dat heeft Nederland nu juist wel gedaan – niet één maar twee keer. Het legt het complexe dilemma bloot waar het ministerie mee wordt geconfronteerd. Als je ervan uitgaat dat de trainingen een positief effect hebben, dan zou meer geweld tot intensievere begeleiding moeten leiden. Maar om politieke redenen – steun aan de politie komt neer op steun aan het regime – doet Nederland juist het tegenovergestelde.

Oud-programmadirecteur Van den Boogaard: ‘Ik heb negen jaar in Burundi gezeten en het zou toch leuk zijn als ik mijn kleinkinderen later een mooi opaverhaal kon vertellen. Maar als ik eerlijk ben, denk ik dat de resultaten van het programma dreigen te verdwijnen. Hoe langer we wachten om terug te keren, des te groter de kans dat dat gebeurt. Het aantal mensenrechtenschendingen begaan door veiligheidsdiensten neemt nu snel toe.’ De kans dat het programma nogmaals wordt hervat, is inmiddels zeer klein.

Een van de voornaamste bronnen van onrust zijn gewapende jeugdmilities, Imbonerakure, die zijn gelieerd aan de regeringspartij van de president. Zij zijn vaak uiterst gewelddadig en het regime doet steeds vaker een beroep op ze om terreur te zaaien. Van den Boogaard: ‘We hebben hen buiten het programma gehouden. Je kunt nu eenmaal niet alles. We hadden de middelen niet en onder donoren was er weinig animo voor. Maar het is een fout geweest. We hadden iets met ze moeten doen.’

Bovendien bestaat de politie grotendeels uit voormalige rebellen die jarenlang een bushoorlog hebben uitgevochten en nu ineens de mensenrechten moeten respecteren. ‘Het gaat om 15.000 man politie, van wie het merendeel nooit meer dan één of twee weken opleiding heeft gekregen,’ zegt Van den Boogaard. ‘Het is een fabriek, maar hoe moet het anders?’

Casus 2. Geld voor het bier van de president

Economisch wil Nederland Burundi eveneens vooruit helpen en ook dat pakt niet altijd even gelukkig uit. Zo kreeg Heineken 1,2 miljoen euro subsidie van Buitenlandse Zaken om met maatschappelijke organisaties landbouwprojecten op te zetten die tot hogere inkomsten van boeren en kostenbesparing bij de brouwer zelf moeten leiden.

Daarbij rijst de vraag: kan een miljardenconcern dat ook in het straatarme Burundi naar schatting zo’n 150 miljoen euro per jaar omzet zo’n investering zelf niet opbrengen? Buiten crisistijd geldt het land als een van de rendabelste van het continent en in heel Afrika maakt Heineken volgens de laatst beschikbare cijfers bijna de helft meer winst dan elders.

Nederland hielp bovendien mee een concurrerende brouwerij op te bouwen, Burundi Brewery, waar bananenbier wordt geproduceerd. Het fonds Private Sector Investeringsprogramma (PSI) droeg hier bijna een miljoen euro aan bij, verdere ondersteuning kwam van het eveneens gesubsidieerde Programma Uitzending Managers (PUM), dat bekwame vaklieden stuurde voor technische en commerciële hulp.

Natuurlijk: de bierproductie is een van de schaarse economische succesnummers in Burundi en concurrentie is doorgaans gunstig voor de consument. Tegelijkertijd kun je je afvragen of een hogere bierproductie de oplossing is voor vooruitgang in Burundi, waarschijnlijk het meest biergekke land van Afrika, waar de bevolking 17 procent van zijn besteedbaar inkomen aan drank en sigaretten uitgeeft en 1 procent aan onderwijs en 1 procent aan kleding.

Los daarvan is het vooral de voornaamste initiatiefnemer van het brouwproject die opzien baart. Het gaat om niemand minder dan de president, die de brouwerij heeft laten verrijzen in zijn eigen geboortestreek in de noordelijke provincie Ngozi, als onderdeel van het zakenimperium dat hij daar beoogt op te zetten. In Burundi hebben zowel voor- als tegenstanders van Nkurunziza het over la bière du président.

De Nederlandse subsidies werden overgemaakt tussen 2011 en 2014, toen de wandaden van het regime internationaal bekend waren. Buitenlandse Zaken verdedigt de beslissing door te stellen dat uit navraag bleek dat de president ‘formeel’ niet bij het project betrokken was. Het zou om ‘geruchten’ gaan, ontstaan nadat Nkurunziza bij de opening van de brouwerij in 2014 aanwezig was. Vervolgens zijn die ‘onmiddellijk onderzocht.’

In werkelijkheid bestonden die ‘geruchten’ al veel langer. Toen ik de president eind 2012 sprak, gaf hij zelf volmondig toe dat hij de drijvende kracht was achter het project. ‘De biermarkt is dynamisch en een concurrentiepositie open voor iedereen. Met enkele partners heb ik daarom een vereniging opgericht. Een deel van de financiering komt uit Nederland, want het gaat om een project dat goed wordt bestuurd. Ik ben er zelf bij betrokken, want dat doe ik altijd, ook bij andere ondernemingen, zoals hotels en landbouwbedrijven.’ Volgens een ingewijde levert de president via die vereniging de bananen voor het bier en gebruikt hij enkele naasten als aandeelhouder.

Commercieel is de brouwerij ruim twee jaar na opening nog geen succes. De productie loopt stroef en het bier op basis van bananen is niet alleen aanzienlijk duurder dan dat van Heineken, maar smaakt volgens de meeste drinkers ook minder goed. Of de Nederlandse investering ooit gaat renderen, is dus twijfelachtig.

Dus: kwade wil, onderschatting of botte pech?

Het klinkt mooi: het ambitieuze Nederland dat zonder ogenschijnlijk eigenbelang honderden miljoenen uitgeeft in een instabiel Afrikaans bergstaatje, in de hoop bij te dragen aan vrede en economisch herstel. Maar wie naar de resultaten en de huidige staat van het gastland kijkt, kan moeilijk tot een andere conclusie komen dan dat het leeuwendeel van de hulp weggegooid geld is. Nkurunziza zit stevig in het zadel, veiligheid en rechtsstaat zijn niet duurzaam verbeterd en economisch is het land diep weggezakt.

In hoeverre is dit Buitenlandse Zaken aan te rekenen? Gaat het om kwade wil, onderschatting van de complexiteit, naïviteit of onkunde? Zien we verborgen belangen over het hoofd, economisch of geopolitiek? Of is het vooral pech dat de lokale autoriteiten minder betrouwbaar zijn dan aanvankelijk gedacht? En in hoeverre besefte het ministerie dat de kans op mislukking op voorhand groot was en nam het dus een gok met een flinke zak belastinggeld?

Ik vroeg een gesprek aan, maar dat zou volgens het ministerie ‘geen toegevoegde waarde’ hebben. Het ministerie vond dat het genoeg tijd had besteed aan schriftelijke vragen en commentaar op een eerdere versie van dit artikel. Het schrijft dat Nederland zich op voorhand bewust was van ‘een element van risico’ en heeft naar eigen zeggen geanticipeerd op de complexiteit van de situatie door een flexibele opstelling: het programma kon tussentijds worden aangepast. Onwil of tegenwerking van de Burundese machthebbers zegt Buitenlandse Zaken niet te hebben waargenomen.

Er is een term die me te binnen schiet uit mijn militaire tijd: niet geschoten is altijd mis

Dus maar een eigen poging: van kwade wil lijkt in elk geval geen sprake en er zijn geen aanwijzingen voor verborgen economische of geopolitieke drijfveren. Wel heeft het er alle schijn van dat er sprake is geweest van onderschatting en een zekere mate van naïviteit. De kans dat duizenden ongetrainde oud-rebellen zich in een instabiel land na hooguit een paar weken summiere training als voorbeeldige politieagenten gedragen, is niet bijster groot.

De steun aan de verkiezingen van vorig jaar, waarvan het ministerie zelf van tevoren wist dat de kans op onrechtmatigheden groot was, is verbazingwekkend te noemen, net als de bijdrage aan de brouwerij waarbij de president nauw betrokken is. Van een land dat ter plaatse beschikt over een ambassade, mag je veronderstellen dat het op de hoogte is van informatie die een journalist vergaart tijdens een bezoek van twee weken.

‘Ik geloof in de benadering, maar de juiste voorwaarden waren niet verenigd voor succes,’ zegt Van den Boogaard over het veiligheidsprogramma. ‘Van tevoren stond vast dat het geen lineair proces zou zijn, maar toch zijn we er niet in geslaagd goed om te gaan met tegenslagen.’ Een welingelichte bron voegt toe dat de Nederlandse regering zich geen raad wist met de onvoorspelbaarheid en het gebrek aan diplomatiek gevoel van het regime van Nkurunziza.

Of de Nederlandse hulp aan Burundi uiteindelijk een gok was? ‘Die term steekt,’ zegt Van den Boogaard. ‘We hebben het geld niet naar het casino gebracht. Er zijn veel factoren die meespelen en je hebt niet alles in de hand. Eigenlijk is het onmogelijk om van tevoren een realistische inschatting te maken. En wat is het alternatief? Er is een term die me te binnen schiet uit mijn militaire tijd: niet geschoten is altijd mis.’

Lees ook: