Hoe het briljante idee van CO2-handel uitliep op een fiasco

‘Een morele en politieke plicht,’ zo omschrijft voorzitter van de Europese Commissie Romano Prodi in 2001 het Europese klimaatbeleid. ‘De toekomst van de aardbol’ staat op het spel, zegt hij. IJskappen en gletsjers smelten langzaam weg. Vluchtelingenorganisatie UNHCR helpt gemeenschappen in de Stille Zuidzee te verhuizen omdat hun eilandjes dankzij een stijgende zeespiegel permanent onder water komen te staan. Nederlandse dijkenbouwers zoals Arcadis draaien recordomzetten en bouwen op de gekste plekken stormvloedkeringen. Maar hoe verduurzaam je de hele EU?

Om dat te bereiken maakte Europa in 2003 een slim plan. Belast grote koolstofintensieve bedrijven niet met een heffing op CO2, maar geef ze de mogelijkheid om geleidelijk steeds meer te verdienen aan duurzaamheid, en steeds meer te betalen voor fossiele brandstoffen. Een handel in ‘rechten om te vervuilen,’ dat is de oplossing. Wil een bedrijf veel CO2 uitstoten? Dan moet het rechten kopen. Zo kunnen Europese bedrijven door middel van gezonde concurrentie en hun eigen innovatieve vermogen zelf tot een koolstofarme economie komen. ‘Een marktoplossing voor het klimaatprobleem’ was de gedachte achter het Emissions Trading Scheme (ETS).

We worden groen en er is geld mee te verdienen. Er ging een typisch pre-crisis optimisme uit van het ETS-systeem

Het ETS was zo vernuftig dat het eigenlijk door iedereen omarmd zou moeten worden: progressieve partijen en milieubewegingen krijgen hun verduurzaming, de conservatieven en liberalen krijgen er een gloednieuwe markt bij. We worden groen en er is geld mee te verdienen.

Er ging een typisch pre-crisis optimisme uit van het ETS-systeem: bedrijven konden zelf het beste zorgen voor verduurzaming, de markt had de oplossingen, de overheid – Europa – gaf bedrijven de kans op innovatieve wijze het klimaatprobleem te lijf gaan.

En zo geschiedde. De Europese Unie stelde in 2005 voor de industrie een CO2-limiet vast. Als uitgangspunt voor de limiet werd de CO2-uitstoot van het jaar 2005 genomen. Voor alle 12.000 ‘installaties’  die onder het ETS vallen onderzocht Brussel in de loop van 2005 hoeveel ze precies de atmosfeer inblazen. Sinds dat jaar verdeelt de Europese Unie rechten om CO2 uit te stoten, vanaf 2013 zou het ieder jaar net iets minder worden. ‘Het emissieplafond daalt’ heet dat in ETS-jargon.

Zware industriële bedrijven die vanaf 2005 meer wilden uitstoten dan het plafond toestond, moesten daarvoor rechten bijkopen bij andere bedrijven die dat jaar minder hadden uitgestoten. Aan het einde van ieder boekjaar moesten bedrijven voor alle CO2 die ze uitgestoten hadden hun rechten inleveren bij de overheid. Omdat Brussel het uitstootplafond vanaf 2013 ieder jaar verlaagt, worden de rechten schaarser en dus duurder, zo luidde het plan. Voor bedrijven wordt het op deze manier steeds rendabeler om hun emissies terug te brengen en hun overgebleven rechten te verkopen.

Een klein wonder

Een goedlopend ETS-systeem zou een zegen zijn voor de Europese omschakeling van fossiel naar duurzaam. Stel je voor: vervuilende steenkool, dat in reusachtige voorraden overal ter wereld tegen spotprijzen te koop is, zou geleidelijk aan duurder worden in Europa.

De kolencentrales in het Duitse Ruhrgebied, op de Nederlandse Maasvlakte en overal in Polen, die op dit moment overuren draaien om goedkope stroom te leveren, zouden niet meer winstgevend zijn, want bij de verbranding van steenkool komt, zoals bekend, een geweldige hoeveelheid CO2 vrij. Bij een hoge ETS-prijs zou dat onbetaalbaar worden. Schonere gascentrales, die nu te duur zijn, kunnen bij een hoge prijs weer rendabel draaien en schonere elektriciteit leveren. Het ETS zal elektriciteit natuurlijk wel duurder maken – de dure rechten voor de uitstoot van CO2 tellen mee in de prijs.

Maar dat is precies de bedoeling. Consumenten en bedrijven betalen dan eindelijk voor de impact van hun energieconsumptie op het klimaat. Duurzaamheidssubsidies, die consumenten en bedrijven nu nog opbrengen via de energierekening, zouden overbodig worden. Bovendien, bij een stijgende CO2-prijs blijven bedrijven, energieproducenten en grootverbruikers van energie, zoals staalsmelters en chemiefabrikanten, natuurlijk niet stilzitten. Een oplossing voor de ogenschijnlijke tegenspraak tussen vergroening van de economie en economische groei.

Dat het ETS er is gekomen is een klein wonder

‘Dat het ETS er is gekomen is een klein wonder’, aldus Dorette Corbey. Zij was in 2003 als Europarlementariër voor de PvdA en woordvoerder op het dossier milieu en klimaat nauw betrokken bij het in de praktijk brengen van het ETS-systeem. Op papier bestond het emissiehandelyssteem al langer. Vanaf de jaren tachtig pleitte bijvoorbeeld toenmalig consultant bij McKinsey en later minister van VROM Pieter Winsemius al voor het systeem. Het duurde twintig jaar voordat de gloednieuwe markt voor een nog niet bestaand product (ETS-rechten) uit de grond werd gestampt. Maar het is gelukt.

Dorette Corbey ziet er tegenwoordig op toe dat de industrie zich in Nederland aan het beleid houdt. Corbey is voorzitter van het bestuur van de NEa, de Nederlandse Emissieautoriteit, het overheidsorgaan dat controleert of uitstotende bedrijven zich aan de regels houden.

De kleine kantoren van de NEa staan vol whiteboards met ellenlange berekeningen. Als je er rondloopt, zie je de scheikundige formules om de uitstoot te berekenen als vanzelf overlopen in sommen met eurotekens: milieu wordt markt, onder toeziend oog van de overheid. ‘Er wordt netjes gerapporteerd en gemonitord,’ vertelt Corbey. ‘Aan bedrijven worden boetes uitgedeeld als men zich niet aan de regels houdt. Formeel is alles eigenlijk op orde in het ETS systeem,’ zegt Corbey.

Toch werkt het niet.

Een ETS-recht, goed voor de uitstoot van een ton CO2, kost nu ongeveer 4,50 euro – veel te weinig om energieproducenten over te doen stappen van steenkool op gas, veel te weinig voor grote vervuilende bedrijven om stevig te gaan investeren in duurzamere, innovatieve technologieën. Een overstap van vervuilende steenkool naar gas zal volgens een data-analist van het Zwitserse financiële bedrijf UBS AG pas optreden bij een CO2-prijs van 50 euro per ton.

Bedrijven, banken en investeringsmaatschappijen hebben meer ETS-rechten ongebruikt op de plank liggen dan er in 2013 verstookt zou mogen worden. Het genereert geen enkele prikkel voor verduurzaming . Dankzij ingewikkelde uitzonderingsmaatregelen genereert het systeem wel gratis winsten voor vervuilende bedrijven.

Het ETS ligt op z’n gat. De reden? Politiek.

Een extraatje voor de grote bedrijven

Het politieke verhaal begint direct in 2005. Vanaf het moment dat de ETS-markt van start gaat, kloppen grote industriële bedrijven aan bij hun regeringen voor gratis rechten – het liefst een beetje extra, een appeltje voor de dorst. Ook in Nederland, bij het ministerie van Economische Zaken. Dat is te zien in documenten die milieuorganisatie Greenpeace in 2008 via een beroep op de Wob opvroeg bij EZ. De documenten geven een intrigerend beeld: EZ blijkt maar al te graag bereid ‘comfort ten aanzien van CO2-rechten te bieden’ aan de industrie.

In Nederland heeft de zware industrie, bijvoorbeeld Aldel en DSM, zich vanaf 2005 verenigd in een consortium, V.E.I.N. (Voorziening electriciteit Energie- intensieve Industrie Nederland) genaamd. V.E.I.N. lobbyt bij de overheid voor lagere energieprijzen – het consortium wil een kolencentrale laten bouwen die goedkope stroom kan leveren. Daarbij komen ook de ETS-rechten aan de orde. Nog voor er een contract ligt met V.E.I.N., belooft Joop Wijn, minister van Economische Zaken onder Balkenende III, 80 procent van de rechten cadeau te doen.

Maatregelen tegen klimaatopwarming zijn een nobele zaak, maar er zijn weinig politici die verlies van werkplekken van burgers voor hun rekening willen nemen

Maatregelen tegen klimaatopwarming zijn, kortom, een nobele zaak, maar er zijn weinig politici die hoge ETS-kosten voor de industrie en verlies van werkplekken van burgers voor hun rekening willen nemen. En energie-intensieve bedrijven willen zich best aanpassen aan een duurzame economie, ze zijn heus niet tegen het ETS. Maar dan moet het wel op hun eigen tempo en de overheid moet ervoor zorgen dat de ETS-kosten niet de pan uit rijzen. Bedrijven vrezen voor hun concurrentiepositie op de mondiale markt.

Nederlandse staalproducenten verliezen de concurrentieslag op de mondiale markt. Nationale overheden vrezen op hun beurt voor de werkgelegenheid en stellen alles in het werk om kosten van het ETS te drukken. Bovendien, als klanten weglopen bij de Nederlandse industrie en hun spullen gaan kopen bij niet-EU-bedrijven uit bijvoorbeeld China of India, dan neemt de productie in India en China alleen maar toe en de uitstoot van koolstof wordt daarmee niet teruggebracht, maar verplaatst zich buiten het ETS.

Het patroon is zichtbaar in de hele EU. Nationale industrieën beklagen zich bij hun overheden dat de buurlanden gratis rechten en compensaties verstrekken, en de overheden kunnen niet anders dan strooien met gratis rechten om de concurrentiepositie van hun eigen bedrijfsleven te behouden. Met desastreuze gevolgen voor de werking van het ETS, want wanneer bedrijven kunnen bedelen om gratis rechten, komt er van de verduurzaming nooit iets terecht.

Brusselse broeikas

In de zomer van 2008 is de Europese Commissie het getouwtrek, het strooien met gratis rechten en het ondermijnen van het ETS door de lidstaten helemaal zat. De Commissie onderneemt een grootschalige hervorming van het ETS. ‘Dat was een enorme onderneming,’ vertelt hoofd implementatie van het ETS-systeem Yvon Slingenberg. ‘Niet alleen een herziening van ETS, maar ook klimaatdoelstellingen voor de hele EU en nieuwe duurzaamheidsdoelen voor de economie.’

De Nederlandse Slingenberg werkt sinds 2007 voor het ETS, in een kantoorpand in een banlieu genaamd Beaulieu. ‘Wij wisten toentertijd niet hoe serieus die crisis zou worden, we wilden die hele herziening van het klimaatbeleid snel afsluiten,’ vertelt ze. De Commissie besluit om vanaf dat moment zelf de emissierechten te verdelen. De rechten worden niet langer gratis verdeeld, maar worden verkocht aan de hoogste bieder op een veiling. Europese bedrijven moeten de rechten zelf opkopen en ze zullen de pijn daarvan gaan voelen. Dé prikkel voor verduurzaming, zo wordt aangenomen.

Het is alsof je je belastingen van 2013 zou moeten betalen op basis van de gegevens van 2003

Die zomer is opeens alles weer in beweging. Voor de Europese Commissie is dit het moment om het beleid naar zich toe te trekken en de ETS-rechten-rondstrooiende lidstaten aan banden te leggen. Voor de industrie is het dé kans om hun bezwaren tegen het ETS eens stevig aan te kaarten. Lobbyisten dalen neer op Brussel, huren hotelzaaltjes af en geven presentaties over de gevreesde impact van het vernieuwde ETS op de industrie. ‘Every industrial lobbyist worth their salt has been there all summer,’ vertelt een medewerker van de ngo Sandbag in The Guardian.

‘Wij zijn altijd vóór een emissiehandelssysteem geweest,’ zegt Vianney Schyns, belangenbehartiger voor de federatie van Europese industriële grootverbruikers van energie IFIEC. ‘Maar niet voor het vaste emissieplafond gebaseerd op 2005. Het is alsof je je belastingen van 2013 zou moeten betalen op basis van de gegevens van 2003,’ vertelt Schyns, ‘daar zou jij toch ook niet mee instemmen?’ De Europese industrie heeft liever een systeem dat "mee-ademt" met de conjunctuur.

De boodschap is helder: een te hoge CO2-prijs, veroorzaakt door het rigide plafond van 2005, zorgt voor vermindering van concurrentiepositie, dat zorgt voor vermindering van de productie, dat zorgt voor een vermindering van banen – banen van kiezers, banen van mensen die vertegenwoordigd worden door de Europarlementariërs.

En zo verzandt in het najaar van 2008 de lobbystrijd in een hopeloze patstelling. De aarde warmt op, maar de duizenden arbeidsplaatsen in de Europese industrie kunnen niet zomaar op de tocht gezet worden. Iemand moet de gordiaanse knoop van bedrijfsbelangen en klimaatoverwegingen doorhakken.

Eindeloze uitzonderingen

Op de avond van 12 december 2008 buigen de verzamelde Europese regeringsleiders zich over de herziening van het ETS. De belangrijkste landen van de EU (Duitsland en Frankrijk) hebben de oplossing. Zij bedingen een nogal ingewikkeld compromis: het plafond blijft behouden én ETS-rechten zullen verdeeld worden op een veiling, behalve voor bedrijven die last hebben van internationale concurrentie.

Die bedrijven, 60 procent van de industrie, krijgen hun rechten gratis tot aan een eigen flexibele limiet, een limiet vastgesteld aan de hand van de uitstoot van het zuinigste bedrijf van de sector. Feitelijk is hiermee 95 procent van de maak-industrie uitgezonderd van veiling. Deze bedrijven krijgen hun rechten min of meer gratis, maar dan vanuit Brussel.

Het compromis van de lidstaten laat zien: je kunt de ETS-markt altijd nog ingewikkelder maken. In plaats van een versimpeling van het systeem, namelijk met één veiling voor alle bedrijven in Europa, waar de Commissie op aanstuurde, werd het alleen maar complexer: een veiling voor sommige bedrijven (zoals de elektriciteitsproducenten) en gratis toewijzing voor andere sectoren (zoals de staalindustrie), maar dan wel tot de sectorspecifieke limiet én met compensatie van de ETS-kosten die de industrie maakt op de elektriciteitsrekening.

Geld verdienen met gratis rechten

De Brusselse poging om het uitdelen van gratis rechten aan banden te leggen, is daarmee door de lidstaten gedwarsboomd. Nu de nationale overheden zelf niet meer de mogelijkheid hebben om hun bedrijven gratis rechten toe te stoppen, laten ze simpelweg een Europa-brede lijst aanleggen. Praktisch de hele energie-intensieve industrie wordt op die manier, weer, uit de wind gehouden.

Verder levert het systeem voor de industriële bedrijven ook nog winst op. Grátis CO2-rechten hebben namelijk wel een waarde. En grote Europese bedrijven rekenen die waarde wel degelijk door aan hun klanten – voor gratis winst. Onderzoeksbureau CE Delft rekende uit hoeveel de energie-intensieve industrie in Europa verdiende met de gratis rechten, en kwam voor de periode van 2005 tot 2008 op een bedrag van 14 miljard. Betaald door de klanten van de industrie. Ngo Carbon Trade Watch voorspelde dat de industrie vanaf 2013 jaarlijks 7 miljard aan gratis winst zal maken.

De klimaatkluwen

Het feest van gratis winsten, stijgende energieprijzen voor de consument en onvoorziene gevolgen toont een terugkerende moeilijkheid van het ETS-systeem: het is een ‘created market.’ Een ETS-recht is geen product als suiker of bitterkoekjes waarvoor je een markt nódig hebt. Een ETS-recht is een puur administratief ding, gecreëerd op besluit van politici en ambtenaren en verhandelbaar via de boekhouding.

Het strooien met gratis rechten door de lidstaten, het besluit om 95 procent van de maak-industrie te voorzien van gratis rechten en het onverwacht opduiken van gratis winsten zijn nog niet eens het grootste probleem. Het grootste probleem is dat de ETS-markt, en daarmee het klimaatbeleid, een doolhof van uitzonderingsclausules en compensatiemaatregelen is geworden.

Er zijn vermoedelijk tien mensen in het Europarlement die écht begrijpen hoe het ETS werkt

‘Er zijn vermoedelijk tien mensen in het Europarlement die écht begrijpen hoe het werkt,’ vertelt Europarlementariër Bas Eickhout ‘en dan ben ik even zo onbescheiden om mezelf daartoe te rekenen.’ Eickhout is lijsttrekker van GroenLinks in het Europarlement.  ‘Maar er zitten 736 mensen in het Europarlement, en die moeten allemaal stemmen over de ETS-wetten. Dat maakt Parlementariërs erg gevoelig voor de lobby.’

Eén van de geestelijk vaders van het systeem en voormalig minister van VROM Pieter Winsemius stelt in een e-mail aan ons: ‘Het probleem van het ETS is dat het de creativiteit van accountants en juristen binnen een bedrijf aanspreekt, niet de creativiteit van de ingenieurs.’ En het zijn toch echt de ingenieurs die de zuinige industriële processen, de windmolens en elektriciteitsnetten, kortom de energievoorziening van de toekomst, moeten gaan bouwen. ‘Nu spreekt het de creativiteit aan van lobbyisten en van koehandelende politici,’ schrijft Winsemius. ‘Zo is in rap tempo een in principe goed systeem gecorrumpeerd.’

Dit artikel komt voort uit een dossier dat ik eerder maakte voor De Groene Amsterdammer.