Is Europa echt zo ondemocratisch?

Op 17 december 1952 zegt 95 procent van de bevolking bij een proefreferendum in het Friese Bolsward en het Zuid-Hollandse Delft - twee stadjes die samen representatief worden geacht voor Nederland - ja tegen een Verenigd Europa met een Europese overheid en een eigen democratische vertegenwoordiging.

Vanavond, ruim 61 jaar later, bespreekt de Tweede Kamer het verzoek van het burgerforum-EU om opnieuw een referendum te houden over Europa. Ditmaal over ‘de wenselijkheid van de overdracht van verdere bevoegdheden van het nationale niveau naar Brussel.’ Alle kans dat de Nederlanders bij een dergelijke volkspeiling nu lang niet zoveel Europaliefde meer zouden tonen.   Enquêtes wijzen uit dat een ruime meerderheid van mening is dat er te veel macht naar de Europese Unie is gegaan.

Het Nederlandse volk heeft het recht zich direct uit te spreken ‘over de Europese machtsgreep,’ vinden de indieners van het burgerinitiatief. In een opiniestuk in NRC Handelsblad haalden ze afgelopen vrijdag met instemming David Cameron aan. De Britse premier hekelde begin 2013 in een spraakmakende toespraak het ‘groeiende democratische gat tussen de EU en haar burgers’ en kondigde aan de Britten in 2017 de kans te willen geven te stemmen over de vraag of ze de toekomst in de EU zien of niet.

Een uitstekend plan volgens de initiatiefnemers, onder wie Thierry Baudet, frontman van het verzet tegen de EU, en onze eigen eurosceptische correspondent Ewald Engelen. ‘De keuze is simpel,’ stellen ze. ‘Willen de Nederlanders geleidelijk hun democratische zeggenschap verliezen en opgaan in een federale Europese staat - die ons de mogelijkheid ontneemt om fundamentele beslissingen over onze toekomst zelf te nemen? Of zien zij juist in hun nationale huis de beste mogelijkheid stand te houden in de wereld van de eenentwintigste eeuw?’

Als je de nogal vage, algemene vraag stelt of Brussel te veel macht heeft gekregen, luidt het antwoord vast ja. Maar als je de burgers concrete voorbeelden voorlegt, kan de stemming al snel omslaan

Als je de keuze zo framet, is die inderdaad eenvoudig. Maar welke vraag willen Baudet cum suis eigenlijk precies voorleggen in een referendum? Als je de rijkelijk vage, algemene vraag stelt of Brussel te veel macht heeft gekregen, luidt het antwoord vast ja. Maar als je de burgers concrete voorbeelden van bevoegdheidsoverdracht voorlegt, kan de stemming al snel omslaan. Zo laat de Eurobarometer zien dat een ruime meerderheid van de Nederlanders positief denkt over een grotere rol van de EU in de regulering van financiële diensten en over een Europese Bankenunie. 

En klopt het beeld dat wij in de EU onze democratische zeggenschap verliezen wel? Natuurlijk, in een groter geheel telt je stem altijd minder zwaar. Zou Persingen, met minder dan honderd inwoners ’s lands kleinste kerkdorp, zelfstandig geweest zijn, dan zou de mening van een individuele Persinger er meer gewicht in de schaal leggen dan in het grote Nederland. Maar is de EU inherent ondemocratischer dan de eigen natiestaat? Waar zit dat zo vaak betreurde democratische tekort dan precies in?

Geen oppositie

Op naar Wim van Meurs. De Nijmeegse historicus is een van de auteurs van het onlangs verschenen boek  Europa in alle staten. De anekdote over de Europaliefde van Delft en Bolsward las ik in dit boek. Die liefde is sterk bekoeld, constateren de auteurs. De EU heeft nu ‘het imago van een supranationale moloch waarop enkele grote lidstaten een beslissende invloed hebben, maar zeker niet de Europese burgers en hun democratische representanten.’ 

Is dat imago terecht? ‘Ik denk dat de eerste helft van het verhaal klopt,’ zegt Van Meurs. ‘Een aantal grote landen, vooral Duitsland, krijgt steeds grotere macht in het intergouvernementele deel van Europa. Over de andere helft - het gebrek aan invloed van de burgers - is het het belangrijkste om realistisch te zijn. Je kunt je afvragen of er wel mogelijkheden zijn om de EU als een nationale democratie in te richten. Je kunt het dilemma niet oplossen door blind in de richting van Europa te blijven rennen of populistisch te roepen dat alle macht terug naar Den Haag moet.’ 

Je kunt het dilemma niet oplossen door blind in de richting van Europa te blijven rennen of populistisch te roepen dat alle macht terug naar Den Haag moet

In de jaren zeventig, toen de eerste verkiezingen voor het Europees Parlement nog moesten plaatsvinden, kwam de frase in zwang dat de EU een ‘democratisch tekort’ heeft. Op de vraag of dat nu nog steeds bestaat, is geen simpel antwoord, vindt Van Meurs. ‘Dat hangt ervan af waar je het aan afmeet. Als je het vergelijkt met hoe een nationale democratie werkt, kun je heel veel punten aanwijzen waarop Europa minder democratisch is. De vergadering van regeringsleiders is minder doorzichtig dan die van het Nederlandse kabinet. Het Europees Parlement heeft wel meer macht gekregen, maar kent geen oppositie die tegenover een regeringscoalitie staat.’

Dat is een van de cruciale kritiekpunten op de Europese democratie van Peter Mair, de in 2011 plotseling overleden Ierse politicoloog en socioloog van wie vorig jaar postuum het boek Ruling the Void verscheen. Onze eigen democratievorser David Van Reybrouck bezong Mair in een aanbeveling, Ewald Engelen draagt op Twitter voor uit het boek om te bewijzen dat de EU ten diepste ondemocratisch is.

Volgens Mair is de EU ‘een politiek systeem dat geconstrueerd is door nationale leiders als een beschermde sfeer waarin beleidsontwikkeling kan ontsnappen aan de beperkingen die gewoonlijk door de vertegenwoordigende democratie worden opgelegd.’ Doordat steeds meer wetgeving eenheidsworst uit de Europese fabriek is, wordt de speelruimte van nationale democratieën ernstig beperkt. Maar op Europees niveau missen we als burger het fundamentele recht om ons als oppositie tegenover een regering te organiseren.

Wie fantaseert over een retour naar Den Haag miskent hoe diep de samenwerking in de EU al is en hoezeer de vervlochtenheid van de Europese economieën dat ook noodzakelijk maakt

‘Mair heeft ook geen antwoord hoe je het wel zou moeten inrichten,’ reageert Van Meurs. ‘Je kunt wel hard roepen dat de EU vergeleken met het model van de nationale democratie ondemocratisch is, maar vergeleken met de gemiddelde internationale organisatie als de Verenigde Naties is het juist veel democratischer. De Europese Unie is een unieke organisatie daar ergens tussenin.’

Ja, de mensen van het burgerforum-EU hebben dus gelijk dat de EU afgemeten aan de natiestaat op bepaalde vlakken minder democratisch is. Maar met populististische pseudo-oplossingen zijn die tekortkomingen niet weg te toveren. Wie Europa wil uitbouwen tot een democratie naar het model van de natiestaat, gaat eraan voorbij dat de bevolking daar niet voor voelt en dat er geen Europees volk bestaat dat één cultuur en één publieke ruimte deelt. Wie fantaseert over een retour naar Den Haag miskent hoe diep de samenwerking in de EU al is en hoezeer de vervlochtenheid van de Europese economieën dat ook noodzakelijk maakt.

We hebben er zelf voor gekozen

In de kern is de Nijmeegse politiek-historicus het eens met zijn Amerikaanse vakbroeder Andrew Moravcsik. ‘Hij zegt dat we Europa niet eens afmeten aan een nationale democratie, maar aan het ideaal daarvan. Als je kijkt waar Europa over gaat, zijn dat voor een belangrijk deel technische, economische kwesties die op nationaal niveau ook geen spectaculair debat in de Tweede Kamer zouden opleveren.’

Moravcsik schreef in 2008 het befaamde stuk  ‘The Myth of The Democratic Deficit.’ Daarin betoogt hij dat het onzin is de EU een superstaat of een op hol geslagen bureaucratie te noemen. De EU heft geen belasting en houdt zich niet met herverdeling bezig. Het totale budget dat het beheert is een schamele 1 procent van het BNP van de lidstaten samen. Uit empirisch onderzoek blijkt dat het een mythe is dat 80 procent van de wetgeving uit Brussel komt. Pogingen uit te zoeken om welk deel het wel gaat, leveren een schatting van 10 tot 20 procent op. Alleen op enkele beleidsterreinen zoals milieu ligt het veel hoger. Het aantal EU-ambtenaren - een kleine vijftigduizend - is vergelijkbaar met dat van een Europese hoofdstad als Parijs.

Waar zij zich mee bezighouden, is meestal vrij technische regelgeving. Over de normen voor bestrijdingsmiddelen bijvoorbeeld. En de hordes die dergelijke regels moeten nemen, zijn veel hoger dan bij nationale wetgeving. Er is meestal niet alleen een meerderheid nodig in het Europees Parlement maar ook een veel ruimere meerderheid, in praktijk vaak consensus, van de vertegenwoordigers van de lidstaten in de Raad van Ministers. 

Sinds de financiële crisis die toen uitbarstte, is de EU zich steeds sterker gaan bemoeien met onderwerpen die niet alleen technisch zijn, maar die politiek uiterst gevoelig liggen

Maar bij lezing van Moravcsiks stuk uit eind 2008 krijg je wel het gevoel dat het hopeloos gedateerd is. Sinds de financiële crisis die toen uitbarstte, is de EU zich steeds sterker gaan bemoeien met onderwerpen die niet alleen technisch zijn, maar die politiek uiterst gevoelig liggen. Als de Finse Eurocommissaris Olli Rehn naar Den Haag komt om te zeggen dat we zes miljard extra moeten bezuinigen om te voldoen aan de afspraken, dan krijgen we toch echt het gevoel dat hij in ons politieke vaarwater komt.

Brussel pakt geen macht af

Alleen heeft Rehn die bevoegdheid niet omdat Brussel die van ons heeft afgepakt, maar omdat de leiders die wij hebben gekozen haar hebben overgedragen. Er is geen EU die van buiten komt en in ons huis een machtsgreep pleegt, zoals Baudet cum suis claimen.

Als de EU Griekenland mededeelt dat ze 15 procent van de ambtenaren moet ontslaan, dan zegt de Nederlander: goede zaak. Maar als Rehn zegt waaraan wij moeten voldoen, vinden we dat een inbreuk op onze soevereiniteit.’ 

‘Uiteindelijk zijn dit afspraken die de regeringsleiders met elkaar hebben gemaakt,’ zegt Van Meurs. ‘We zijn daar wat dubbel in. Als de EU naar Griekenland gaat en mededeelt dat ze 15 procent van de ambtenaren moet ontslaan en de corruptie bestrijden, dan zegt de gemiddelde Nederlandse burger: goede zaak. Maar als Rehn met een set kwaliteitseisen naar Nederland komt en zegt waaraan wij moeten voldoen, vinden we dat een inbreuk op onze soevereiniteit.’  

De zeggenschap die Rehn precies heeft over onze begroting is de uitkomst van een onderhandelingsspel in de Europese Raad. Zit het democratische tekort niet in het feit dat wij tegen de uitkomsten van dat spel achteraf alleen maar ja kunnen zeggen? ‘Per individuele beslissing is dat zo,’ erkent Van Meurs. ‘Het nationale parlement heeft formeel nog wel een controlemogelijkheid, maar beseft dat het de onderhandelingen niet achteraf elke keer weer kan openen. In heel extreme gevallen gebeurt dat. Maar dat is de spanning die ingebakken zit in elke vorm van internationale samenwerking. Ik kan mij daar geen andere structuur bij voorstellen.’

We zitten gevangen in paradoxale eisen, zegt Van Meurs. ‘We willen als Nederland een rem kunnen zetten op Europa, baas in eigen huis blijven. Tegelijkertijd willen we in Europa de democratie versterken en het Europees Parlement meer invloed geven. Dat botst natuurlijk met elkaar. Hoe kun je dezelfde besluitvorming op twee plekken controleren? Wat doe je als het Europees Parlement ‘ja’ zegt en het Nederlandse Parlement nee?’ 

‘Meer democratie kan funest zijn’

Over de verhouding tussen nationale parlementen en het Europees Parlement organiseert Adriaan Schout komende donderdag in opdracht van minister van Buitenlandse Zaken Frans Timmermans een bijeenkomst met hoge ambtenaren uit de achtentwintig Europese lidstaten. Schout is hoofd Europese Zaken van Clingendael.

Deze deftige denktank op het gebied van internationale betrekkingen is gevestigd in een fraai zeventiende-eeuws landhuis in het park Clingendael. Op Schouts bureau staat een Europees vlaggetje. Maar als door liefde verblind Europeaan laat hij zich toch lastig wegzetten. Op Twitter introduceert hij zichzelf zo: ‘Eurofiel volgens PVV’er, PVV’er volgens D66’er, EU-realist volgens NRC, anti-EU-populist volgens oude garde.’

Voor de crisis dacht hij nog dat de rol van het Europarlement bescheiden moest blijven, bekent Schout. ‘Maar nu zie je toch duidelijker dat de democratische controle op de economische keuzes die gemaakt worden, op Europees niveau moet geschieden.’ Want wil je weten of Olli Rehn alle lidstaten even fair behandelt, moet je een parlement hebben dat overzicht heeft over al die 28 landen. ‘Stel Frankrijk krijgt twee jaar uitstel, Nederland één jaar om een begrotingstekort van 3 procent te halen,’ geeft Schout als voorbeeld. ‘Dan moet je toch weten of dat te rechtvaardigen is. Als daar twijfel over is, moet je daar een politiek debat over hebben. Dat kun je vanuit een nationaal parlement niet controleren. En het Europarlement kan het op dit moment ook nog niet. Het mag Rehn horen, maar nog niet in politieke discussie met hem gaan.’ 

Legitimiteit, het recht om te heersen, is een doel in de ogen van de politicoloog en econoom. En de democratie is een van de middelen tot dat doel

Dan zit daar toch een gapend gat in de Europese democratie, zou je zeggen. Maar Schout wil er niet van weten. De hele discussie over het gebrek aan ‘democratische legitimiteit’ van de Europese Unie berust volgens hem op een misvatting. ‘Ik denk dat er een fundamentele verwarring is. Er zijn twee woorden die altijd maar aan elkaar worden gekoppeld: ‘democratie’ en ‘legitimiteit.’ Maar dat zijn twee verschillende dingen,’ zegt hij. Legitimiteit, het recht om te heersen, is een doel in de ogen van de politicoloog en econoom. En de democratie is een van de middelen tot dat doel.

Naast democratische heb je ook juridische legitimiteit, legt de Clingendael-medewerker uit. ‘De democratie kan zichzelf met wetten grenzen opleggen. Juridische legitimiteit kan boven democratische uitstijgen. Een voorbeeld. Lidstaten moeten zich houden aan de 3-procent-regeling. In het belang van stabiliteit hebben de lidstaten samen besloten dat zichzelf op te leggen. Langetermijndoelstellingen hebben ze gesteld boven democratisch gerommel op korte termijn.’

En dan heb je ook nog iets als ‘netwerklegitimiteit’. Al haalt dat nauwelijks de krant, de Europese Unie is vooral een samenwerkingsverband tussen allerlei organisaties uit de lidstaten. Milieuagentschappen, zoals het Nederlandse Planbureau voor de Leefomgeving, wisselen driftig informatie uit met hun evenknieën in andere landen over milieunormen en innovaties. ‘Dat is de technocratie waar zo vaak over wordt geklaagd,’ zegt Schout ironisch. ‘Maar als die technocratie functioneert, heb je ook geen politieke problemen.’ 

Net als Andrew Moravcsik maakt Schout het punt dat heel veel wet- en regelgeving die uit Europa komt politiek niet al te opwindend is. ‘Het gaat bijvoorbeeld over de honderden patenten en technische standaarden die achter jouw iPad zitten. Er wordt wel eens spottend gedaan over die zeventigduizend bladzijden  acquis. Daar schrik ik helemaal niet van. Het moet allemaal wel geregeld zijn.’

In plaats van steeds maar weer te hameren op het democratische tekort moeten we volgens Schout zoeken naar de samenhang tussen de verschillende vormen van legitimiteit. ‘Een democratie kan niet zonder een juridisch systeem en een technocratie en Europese samenwerking in de netwerken.’ Alleen maar roepen om meer democratie is ‘pervers,’ oordeelt de onderzoeker. ‘Meer democratie kan volstrekt funest zijn. Het kan leiden tot inefficiënte, conflicterende overtollige democratie. Meer is echt niet altijd beter.’  

Kruimels van de Europese onderhandelingstafel

En toch. In het boek  Nederland als Europese lidstaat dat onder Schouts redactie tot stand kwam, schrijft oud-Europarlementariër Dorette Corbey: ‘Europa ondermijnt het functioneren van de politieke partijen en daarmee de democratie.’

Corbey betoogt dat de nationale politiek zich enkel nog bezig kan houden ‘met de kruimels die van de Europese onderhandelingstafel vallen.’ En op Europees niveau hebben politieke partijen - traditioneel de organisaties die de ideologische standpunten van hun kiezers vertegenwoordigen en zo de gangmakers zijn van de democratie - nog nauwelijks betekenis, weet de vroegere PvdA-Europarlementariër uit ervaring. ‘Brusselse besluitvorming is te zien als een enorme kookpot waarin alle ingrediënten lang sudderen tot een dikke soep.’ In deze doorgekookte soep zijn partijstandpunten nog nauwelijks te herkennen, stelt Corbey. 

Brusselse besluitvorming is te zien als een enorme kookpot waarin alle ingrediënten lang sudderen tot een dikke soep

Dat is wel in rap tempo aan het veranderen, werpt Schout tegen. ‘Je ziet redelijk rasse schreden richting partijvorming op Europees niveau. In de aanloop naar de verkiezingen van dit voorjaar wordt nu hard gewerkt aan Europese partijprogramma’s en Europese lijsttrekkers, die meteen kandidaat zijn voor het presidentschap van de Europese Commissie.’   

Als dat lukt, begint de Commissie meer op een regering te lijken, en het Europarlement op een volksvertegenwoordiging die haar controleert. Nu is het gezelschap Eurocommissarissen eerder een club technocraten die, binnen de politieke marges gegeven door de lidstaten, op onafhankelijke wijze het beleid uitvoert. ‘Dat zijn twee modellen van de democratie,’ becommentarieert Schout, die in het hoofd van de huidige voorzitter van de Commissie hopeloos door elkaar lopen. ‘Barroso heeft in het Europees Parlement gezegd dat hij een sterke, onafhankelijke Europese Commissie wil onder toezicht van het Europarlement. Wartaal. Je bent óf een onafhankelijk bestuurder, óf je bent een politicus die onder politiek toezicht staat van het Europees Parlement.’

Het is een keuze tussen een Noord- en een Zuid-Europees systeem, denkt Schout. ‘In het noordelijke zoals wij dat hier in Nederland kennen, stelt de politiek de norm, maar leggen we de uitvoering en handhaving zoveel mogelijk in onafhankelijke handen van instanties als de Nederlandsche Bank. In het zuidelijke systeem is er permanent democratisch toezicht op alles wat er gebeurt. Politici bemoeien er zich dagelijks met kwesties als inflatie. Over welk model we kiezen moeten we in de EU hoognodig een fundamenteel debat voeren.’

En Schout laat geen twijfel bestaan over zíjn voorkeur: het noordelijke. ‘Bij het zuidelijke bestaat het gevaar dat we afglijden naar permanent politiek micromanagement. Dat mag democratischer lijken, maar diegenen die roepen om meer democratie zullen nog versteld staan over de gevolgen van wat ze eisen.’

Het modderige midden

Het is natuurlijk heerlijk helder de EU te schetsen als een supranationale moloch die een machtsgreep pleegt en ons Nederlanders ons zelfbeschikkingsrecht afneemt. Maar in werkelijkheid zit de Unie ergens in het modderige midden tussen een samenwerkingsverband van onafhankelijke staten en een federale staat. Zeker levert dat spanningen op tussen de democratie op nationaal en Europees niveau. Ook is de democratie in de EU verre van volmaakt, afgemeten aan een geïdealiseerd beeld van een nationale democratie.

Maar eenvoudige oplossingen zoals een terugkeer naar de natiestaat of het optuigen van een Europese superstaat bestaan nu eenmaal niet. Het hoogste wat ons gegeven is, is zorgvuldig uit te zoeken hoe we dit complexe, meerlagige bestuurlijke systeem zo goed mogelijk maar nooit perfect kunnen inrichten. 

Bij het verlaten van de kamer van Van Meurs valt mijn oog op een oude kaart die in de gang hangt. ‘Europa: Krise der Demokratie (1919-1937)’ staat erboven. De twijfel aan de democratie is van alle tijden, het gesprek over de gebreken ervan gaat altijd door.