Nederlandse afvalverwerkers overtreden al decennia de milieuwet. Waarom verzaakt de overheid?

Afvalverwerkers krijgen ondanks een almaar groeiend aantal milieuschandalen al decennia ruim baan van de Nederlandse overheid. Die vindt economische belangen belangrijker dan een goed milieu of volksgezondheid. Dat stelt de documentaire Beerput Nederland, die maandagavond op televisie was.

In de film komen rechercheurs, criminologen en politici aan het woord over beruchte schandalen uit de afvalsector. De strekking van de docu wordt goed verwoord door Ben Ale, emeritus hoogleraar van de TU in Delft: ‘De overheid is er niet om de burger te beschermen tegen vervuilende bedrijven, maar om de winst van bedrijven te maximaliseren.’

Wij spraken ruim twee maanden geleden al met Wilfried Koomen, de maker van de film, over zijn onderzoek. Eén conclusie sprong er ook toen al uit: milieucriminaliteit zou structureel onvoldoende worden aangepakt. Daar wilden we meer van weten.

Dus interviewde ik Karin van Wingerde, die ook in de documentaire aan het woord komt en universitair docent criminologie is aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Zij promoveerde in 2012 op de vraag waarom het zo lastig is milieucriminaliteit strafrechtelijk aan te pakken – en is dus de aangewezen persoon om context te bieden bij de documentaire van Koomen.

Is het zo dat de overheid onder één hoedje speelt met veroordeelde milieucriminelen? Waarom doet het Rijk niet meer om milieudelicten tegen te gaan?

De afvalsector: berucht om haar schandalen

Maar eerst: Waar hebben we het precies over? Waarom beweert Koomen in zijn documentaire dat er sprake is van een structureel probleem? Kijk naar de volgende beruchte zaken:

• In 1980 wordt een stelsel van goten op het bedrijfsterrein van Uniser ontdekt. Het bedrijf loost daarmee illegaal chemische afvalstoffen in het Hollands Diep. In 1982 worden drie voormalig directeuren veroordeeld tot gevangenisstraffen van zeven maanden tot tweeënhalf jaar.
• Al sinds 1985 zijn er aanwijzingen dat het bedrijf Tankercleaning Rotterdam (TCR) afvalstoffen op grote schaal illegaal loost. Een grootschalig strafrechtelijk onderzoek begint pas in 1992. Vier jaar later zijn de hoofdverdachten veroordeeld tot recordstraffen van één tot zes jaar.
• In 2006 verscheept de Probo Koala van Nederlandse grondstofhandelaar Trafigura giftige olie-afvalstoffen naar Ivoorkust, waar ze worden gedumpt in en rond de Ivoriaanse stad Abidjan. Er vallen tien doden en duizenden mensen krijgen gezondheidsklachten. In 2009 treft het bedrijf een schikking met tienduizenden slachtoffers; het probeert een andere rechtszaak die nu loopt te vertragen.
• Tussen 2006 en 2011 is het bedrijf North Refinery uit Noord-Groningen betrokken bij het illegaal vervoeren en het illegaal ‘wegmengen’ van afvalolie. In juni 2017 worden geldboetes en werkstraffen opgelegd aan twee voormalig directeuren. De provincie heeft al meerdere keren moeten ingrijpen om ernstige milieuverontreiniging op het bedrijfsterrein te voorkomen.
• Eind 2011 raakte tankopslagbedrijf Odfjell in opspraak na een reeks lekkages bij het bedrijf in de Rotterdamse haven. In 2012 werd Odfjell stilgelegd. ‘Ernstige overtredingen leidden nauwelijks tot bestuurlijke sancties,’ concludeerde de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) een jaar later. De rechtszaak – over een lekkage van de brandbare en giftige stof methanol in 2009 – loopt nog en is vertraagd.
• In 2016 ontstond onrust over de productie van de stof GenX in de Dordtse chemiefabriek Chemours. De stof is illegaal op oppervlaktewater geloosd^* en is via fabrieksschoorstenen op woonwijken van Sliedrecht en Dordrecht neergedaald. Uit onderzoek dat in juli 2017 naar buiten kwam, blijkt dat de omgeving van de fabriek sterk vervuild is. ‘Gif uitstoten mag zolang het niet verboden is,’ aldus de Volkskrant.

De rode draad in al deze zaken: de overheid grijpt pas laat in, nieuwe schandalen blijven zich aandienen.

Is het verwonderlijk dat het nog steeds vaak misgaat? We hebben in Nederland veel industrie, dus ook veel afvalverwerking.

Van Wingerde: ‘Nederland is een klein land en er zitten hier veel grote industriële bedrijven. Het gaat vaak om bedrijven die opereren in gebieden waar miljoenen mensen wonen. Ik woon twintig minuten van de Rotterdamse haven vandaan. Als daar iets gebeurt, kan het grote gevolgen hebben. Het ligt dus onder een vergrootglas en dat is maar goed ook.’

Afvalverwerkers gaan vaak de fout in, maar straffen helpt niet (en gebeurt te weinig)

Dat milieudelicten veel burgers kunnen raken, zou reden moeten zijn voor effectieve controle op de afvalbranche. Maar het meestgebruikte middel van de overheid in het tegengaan van milieucriminaliteit - economische sancties - werkt niet.

Uit het onderzoek van Van Wingerde blijkt dat afvalverwerkers daar nauwelijks van onder de indruk zijn. Alleen bedrijven die toch al bereid waren de regels na te leven, laten zich beïnvloeden door een mogelijke boete of gevangenisstraf.

Dit noemt Van Wingerde ‘de paradox van de afschrikking’: sancties werken het best voor bedrijven die dat het minst nodig hebben.

Belanden de bestuurders van bedrijven die zware milieudelicten plegen vaak in de gevangenis?

‘Het komt niet vaak voor dat bestuurders een gevangenisstraf krijgen, en al helemaal niet voor milieucriminaliteit. Het OM probeert strafrechtelijk wel steeds beter te kijken: waar bereiken we het meeste mee? Dat is door individuele bestuurders aan te pakken. Kijk naar de Vastgoedfraudezaak - dat is een voorbeeld dat niet over het milieu gaat, maar daar zijn hoge gevangenisstraffen opgelegd voor individuele bestuurders. Dat zie je de laatste jaren steeds meer, maar voor milieu komt dat nog steeds weinig voor.’

De strafrechtelijke aanpak van milieucriminaliteit is heel complex

Hoe komt dat?

‘De strafrechtelijke aanpak van milieucriminaliteit is heel complex. In de eerste plaats; veel milieuzaken zijn ambigu. Denk aan afval: dat is een product waar we allemaal zo snel mogelijk vanaf willen, maar het kan ook iets zijn dat wordt hergebruikt. Dus afval heeft eigenlijk twee gezichten en dat maakt het heel lastig om te bewijzen dat iets gevaarlijk is, of tot schade heeft geleid.’

‘Denk aan de Probo Koala-affaire: tot op de dag van vandaag is er discussie over de samenstelling van het spul dat daar [in Ivoorkust, JM] gedumpt is en of het ook tot die schade heeft geleid die men zegt dat het heeft geleid. En als de experts het al niet weten, die analyses kunnen uitvoeren op die troep, hoe moet de rechter dan beoordelen of het daadwerkelijk heeft geleid tot gezondheidsklachten en zelfs overlijdensgevallen? Wanneer is iets nou gevaarlijk, en wanneer niet?’

Dus: één reden dat milieucriminaliteit blijft bestaan, is nu duidelijk. Het is lastig schuld te bewijzen.

Zolang je binnen de marges blijft, is het goed

Ik breng bij Van Wingerde een ander voorbeeld ter sprake, van een zaak die nu loopt. Vlak bij Spakenburg is in 2016 een dijk versterkt met grond die door afvalverwerker Afvalstoffen Terminal Moerdijk (ATM) is geleverd. Het ging om ‘thermisch gereinigde grond’ (TGG) die ‘veilig’ voor gebruik zou zijn (hetzelfde type grond wordt in heel Nederland onder asfaltwegen gestort).

Maar korte tijd nadat de dijk was versterkt, stierven acht kalveren die aan de dijk hadden gegraasd. Gevaarlijke stoffen uit de ‘schone’ grond zouden in de sloot zijn beland en de dieren ziek hebben gemaakt, een verdenking die door onafhankelijk onderzoek werd bevestigd. ATM kreeg dwangsommen opgelegd, maar houdt vol dat de grond ‘strikt volgens richtlijnen en voorschriften is gereinigd en afgezet op de markt.’^*

Een veroordeling in zo’n zaak blijkt niet eenvoudig, legt Van Wingerde uit. Of het nou om ‘gereinigde’ grond gaat of over het bijmengen van chemische afvalproducten in nieuwe brandstoffen - iets dat op grote schaal gebeurt - , de marges zijn veelal bepalend. ‘Zolang je daar binnen blijft, mag het juridisch gezien. Er kunnen dus hele vieze afvalstoffen in zitten, maar daarmee is het volgens de Europese wet- en regelgeving nog geen criminaliteit. Deze marges maken de strafrechtelijk beoordeling diffuus en ingewikkeld.’

‘Er zijn ook heel veel verschillende spelers bij betrokken. Bij gewoon huis-tuin-en-keukenafval heb je al een inzamelaar, transporteur, recycler, en verwerker - soms zitten die samen in één bedrijf, maar vaak zijn het ook verschillende partijen. En dan heb je het alleen over normaal afval in Nederland. Als er buitenlandse connecties bij zitten, wordt het nog ingewikkelder.’

‘Dat zie je bijvoorbeeld ook bij de Probo Koala-zaak, waar verschillende partijen uit verschillende landen bij betrokken waren. Dan ben je heel veel tijd kwijt om te bepalen: welk bedrijf is verantwoordelijk? En welke handhavingsinstantie in welk land is verantwoordelijk voor de handhaving?’

‘Die complexiteit maakt dat een strafzaak lang duurt, en dat kan daarna de reden zijn om, als er al een veroordeling komt, de straf sterk te matigen. Dat is iets wat je bij veel complexe zaken ziet.’

Dus dan komen ze er eigenlijk mee weg, niet zozeer door opzet of gebrekkige inspanning van de overheid, maar omdat het heel complex was om tot een veroordeling te komen?

‘Ze komen er lang niet altijd ‘mee weg.’ Maar er zijn genoeg voorbeelden van zaken waar de boete niet opweegt tegen de winsten die bedrijven behaald hebben met de criminaliteit. Daar was de Probo Koala-zaak ook een voorbeeld van. Trafigura kreeg in Nederland een boete van een miljoen euro, maar datzelfde jaar hadden ze een nettowinst van ruim een miljard dollar.^* Dan is een boete van een miljoen niks.’

‘Tegenwoordig kunnen er boetes voor ondernemingen worden opgelegd tot tien procent van de jaaromzet, dat is natuurlijk aanzienlijk meer. Maar je kunt je alsnog afvragen wat voor zoden dat aan de dijk zet tegen een hele grote onderneming. Zo’n boete valt het jaar erop weer goed te maken.’

Is de overheid mede-schuldig?

Hiermee staaft Van Wingerde een conclusie van Beerput Nederland: de aanpak van milieucriminaliteit faalt vaak omdat de vervolging ervan heel moeilijk is en de boetes lang niet altijd opwegen tegen de winsten. Maar in de documentaire wordt ook gesuggereerd dat dit aan de overheid te wijten is. Klopt dat?

In je proefschrift schreef je ook: de overheid, de industriële bedrijven en de afvalverwerkers hebben een gedeeld belang in het laten voortbestaan van de huidige situatie. Is dat nog steeds zo?

‘Die uitspraak heb ik in mijn proefschrift uitdrukkelijk in het verleden geplaatst. De vraag is: als je streng gaat handhaven en je sluit een bedrijf, wie draait er dan op voor de kosten voor het opruimen van de viezigheid?’

Als je streng gaat handhaven, wie draait er dan op voor de kosten voor het opruimen van de viezigheid?

Vaak is het de gemeenschap die de kosten moet dragen. Bij de Zeeuwse fosforfabriek Thermphos bijvoorbeeld, die in 2012 failliet ging, worden de kosten van sanering geschat op 83 miljoen euro. Daar draaien het Rijk, de provincie en het havenbedrijf voor op, zegt Van Wingerde.

‘Als je een bedrijf stillegt of een vergunning intrekt of zulke zware boetes oplegt dat het bedrijf die niet kan ophoesten, dan ben je als overheid sowieso geconfronteerd met het restprobleem. Dat is ongetwijfeld een overweging van de overheid als ze kijken hoe ze met zo’n bedrijf omgaan. Dat was vroeger bij de grote schandalen [zie de opsomming aan het begin, JM] soms een argument om niet in te grijpen, maar om te proberen tot een gezamenlijke oplossing te komen.’

Wat kan de overheid beter doen?

Waarom doet overheid niet meer dan sancties uitdelen? Want je zegt dat de afschrikwerking gering is.

‘Het probleem met het strafrecht is dat áls het tot een veroordeling leidt, dan zijn het heel vaak financiële boetes. Ik vind het vaak niet zo heel erg creatief. Terwijl er andersoortige sancties mogelijk zijn: het tijdelijk stilleggen van een bedrijf, de openbaarmaking van de sancties in een landelijk dagblad, de bestraffing - naast de onderneming - van de ondernemer of de feitelijk leidinggever.’

‘Zo is er een heel arsenaal aan mogelijkheden waar maar zelden gebruik van wordt gemaakt. En dat is eigenlijk mijn belangrijkste boodschap: niet zozeer de hoogte van de sanctie doet er het meeste toe, maar de boodschap die je daarmee communiceert. Dat is iets waar het OM steeds meer op inzet, om voor gevallen van fraude, corruptie, of milieucriminaliteit te communiceren dat we dit als maatschappij afkeuren en dat dit gedrag niet door de beugel kan.’

Je schreef in 2012 dat ‘bedrijven zich eigenlijk geen misstappen (meer) kunnen veroorloven op straffe van protestacties, negatieve publiciteit en reputatieschade.’ Maar die misstappen gebeuren nog steeds, dus kennelijk wagen ze het er toch op.

‘Uit mijn proefschrift kwam naar voren dat reputatieschade en negatieve publiciteit veel afschrikwekkender zijn dan een boete van de overheid. Dat geldt voor afvalbedrijven en chemiereuzen in Nederland helemaal, want die zitten op een fysieke locatie en als je daar eenmaal in de media bent met dat je het niet goed in de haak hebt, dan heb je ook met omwonenden te maken die continu de barricades opgaan. Denk aan wat er bij Chemours gebeurt.’

‘Maar ik ben enigszins teruggekomen op de effectiviteit van reputatieschade, omdat grote ondernemingen heel goed in staat zijn om een tegengeluid te laten horen in de media. Daar is ook weer die Probo Koala een voorbeeld van. De mensen van Trafigura hebben steeds geprobeerd in de media een ander verhaal op te hangen [over hun eigen onschuld, JM]. Ze hebben The Guardian geprobeerd aan te pakken in Engeland. Dit zijn hele machtige bedrijven, vaak met mediagenieke CEO’s die goed worden getraind. Dan kun je je afvragen; wat voor verhaal kun je als overheid en als OM met relatief beperkte middelen daar tegenover zetten?’

‘Grote ondernemingen hebben gewoon heel veel middelen om hun zaken goed voor het voetlicht te brengen en het heel lang te rekken. Vaak wordt er ingezet op een schikking tussen het OM en zo’n bedrijf. Zo worden heel vaak zaken buiten het officiële podium van de rechter afgehandeld - achter de schermen.’

Je schrijft ook over bedrijven die in staat zijn om het protest van de lokale gemeenschap te neutraliseren.

‘Wat ze soms doen is: de Nederlandse maatschappelijke omgeving omzeilen door activiteiten deels te verplaatsen naar het buitenland. Er zijn verschillende afvalbedrijven in Nederland die dat doen.’

‘Ik denk wel dat we een steeds groter probleem hebben met grote ondernemingen die – in eigen land of daarbuiten – dingen doen waar we steeds minder goed grip op krijgen. Denk aan schandalen zoals die uit de Paradise Papers, daar kunnen we niet zo makkelijk wat aan doen. Sommige bedrijven zijn zo groot, daar kun je je afvragen wat voor gevolgen het heeft als je de zwaarst mogelijke sancties oplegt.’

Op deze manier is het bestuur wel aan het falen en raakt ons land ernstig vervuild.

‘Het feit is dat de overheid daar ook keuzes in maakt. We vinden het steeds belangrijker dat al die bedrijven zich hier vestigen. Dat brengt risico’s met zich mee voor het milieu en het type criminaliteit dat je binnenhaalt.’

‘In een strafzaak zou het dan niet moeten uitmaken of het een grote ondernemer is of niet. Maar er zijn genoeg voorbeelden waarin de overheid te weinig kritisch kijkt naar wat bedrijven doen. Die hele discussie over al die fiscale constructies [die recent weer in de Paradise Papers zijn onthuld, JM] zou je ook als een voorbeeld daarvan kunnen zien.’

Zie jij oplossingen voor alles wat we hier bespreken?

‘Ik denk dat je moet zorgen voor een constructie waarbij overheid, bedrijven en maatschappelijke omgeving samen ervoor zorgen dat bedrijven ‘het goede doen,’ dat ze de negatieve effecten van hun handelen zoveel mogelijk beperken.’

‘Daar zijn allemaal initiatieven voor. De gemeente Rotterdam is bijvoorbeeld de afgelopen jaren heel druk geweest met het organiseren van bewonersbijeenkomsten in het havengebied. Een van de doelen was om burgers dingen te laten melden wanneer ze ergens last van hebben of dingen zien. De bedrijven worden ook voor die bijeenkomsten uitgenodigd, zodat de bewoners hen kritisch kunnen bevragen.’

‘Dat zijn niet altijd initiatieven die succesvol zijn en leiden tot beter milieugedrag. Maar volgens mij is dat wel een goed begin. Ook overheden kunnen het niet alleen, bedrijven kunnen het niet alleen. Je moet eigenlijk zorgen dat die drie in een soort van piramidevorm elkaar verstevigen en kritisch blijven bevragen. Er wordt veel onderzoek gedaan naar dit soort constructies, maar dat staat nog wel in de kinderschoenen.’

Lees ook: