Alleen boekhoudkundig gegoochel geeft de begroting van de EU een groene glans

Het was ook een onmogelijke opdracht. De zure reacties over de nieuwe meerjarenbegroting die de Europese Commissie woensdag presenteerde, kon je van tevoren al uitschrijven.

De een zou zeggen: wat een hoogmoed. Hoe durft de Commissie na de Brexit méér geld te vragen in plaats van de kans te grijpen eindelijk eens te schrappen in zinloze uitgaven. De ander zou juist roepen: wat een gebrek aan ambitie. Terwijl nieuwe uitdagingen – klimaat, migratie, veiligheid – schreeuwen om een Europese aanpak, is de Commissie nog steeds tevreden met een schamele 1,1 procent van het gezamenlijke binnenlandse product.

De een zou het een schande vinden dat Europa maar zo weinig kort op de miljarden aan subsidie voor boeren die nauwelijks bijdraagt aan de verduurzaming van de landbouw. De ander zou het onacceptabel vinden dat Europa hakt in haar oudste beleid dat broodnodige steun geeft aan de boer, die het toch al zo moeilijk heeft, maar die er wel mooi voor zorgt dat we te eten hebben.

Briesen van verontwaardiging

De een zou briesen van verontwaardiging dat de Commissie het diepst snijdt in de cohesiefondsen. Dat zijn immers de enige instrumenten waarmee Europa de splijtende verschillen in welvaart tussen de regio’s wat kan dempen. De ander zou juist denken: eindelijk, dat mocht nog wel steviger. Want die fondsen zijn vooral een grabbelton voor lidstaten die het niet zo nauw nemen met de rechtsstaat en die het geld aan vriendjes toestoppen.

Wat te verwachten viel, geschiedde. De nieuwe meerjarenbegroting van de Europese Commissie kwam van alle kanten onder vuur te liggen. ‘Europa heeft het altijd gedaan’, schreef een commentator scherp. Het was te makkelijk de Commissie van alles de schuld te geven, vond hij, terwijl ze eigenlijk een manhaftige poging doet een evenwicht te vinden tussen alle onverzoenbare eisen van de lidstaten.

Goed, het is genoteerd. Als we kritiek hebben op het voorstel voor de nieuwe meerjarenbegroting, moeten we niet met de vinger wijzen naar ‘Brussel’ of ‘de EU’, maar in gedachte houden dat de Europese Commissie bezig is aan een evenwichtsoefening op de balk, terwijl de een aan haar linkerarm trekt, de ander sjort aan haar rechterbeen, een derde van voren een emmer koud water over haar gooit en een vierde haar met een gloeiend hete straalkachel probeert op te jagen.

De landbouw-status quo

Dit gezegd zijnde, staat niets ons in de weg nuchter te kijken naar het resultaat van het getouwtrek op één terrein: duurzaamheid.

Deze week publiceerde ik een stuk over de kansen dat het landbouwbeleid vergroent. In de huidige begroting 2014-2020 vormt dat beleid, goed voor bijna 40 procent van alle uitgaven, de grootste hap.

Daar wil de Europese Commissie nu 5 procent in snijden. Het totale budget wordt teruggebracht van 408^* naar 365^* miljard euro. Een snelle rekenaar zal zeggen: hé, dat is 11 procent minder. Maar uit die 408 moeten we natuurlijk de 27 miljard die het Verenigd Koninkrijk ontving wegdenken.

Het landbouwbeleid is opgebouwd uit twee pijlers: directe inkomenssteun aan boeren plus marktmaatregelen als het opkopen van melkpoeder wanneer er een overschot aan melk is, en subsidie voor plattelandsontwikkeling.

Als we uit de bedragen van de huidge periode de Britten wegdenken, gaat 286 miljard euro naar inkomenssteun en 94 miljard naar plattelandsontwikkeling. In de nieuwe begroting staat voor de eerste pijler exact hetzelfde bedrag, 286 miljard, en voor de tweede 78 miljard.^*

Het is dus in pijler 2 dat de klappen vallen. Nu is er, als er al iets groens te ontdekken is aan het huidige landbouwbeleid, dat precies te vinden in de pot voor plattelandsontwikkeling. In Nederland wordt er bijvoorbeeld het agrarisch natuurbeheer uit gefinancierd.

Schadelijke betalingen in pijler 1 van het landbouwbeleid wissen vaak de bescheiden positieve milieueffecten van pijler 2 uit

Zeker, of de opbrengsten daarvan wel zo groen zijn, wordt betwist. Maar critici van het landbouwbeleid richten hun pijlen toch vooral op de eerste pijler. De Europese koepel van milieuorganisaties schrijft dat ‘schadelijke betalingen in pijler 1 vaak de bescheiden positieve milieueffecten van pijler 2 uitwissen’.

De bezuinigingen treffen dus vooral het (flets)groene deel van het landbouwbeleid, niet de omstreden inkomenssteun. Maar wacht eens even: die inkomenssteun wil de Europese Commissie toch ook vergroenen?

Inderdaad rept zij in de factsheet over het landbouwbeleid over ‘een grotere nadruk op milieu en klimaat’. Maar hoe dat precies vorm krijgt, zal pas blijken als landbouwcommissaris Phil Hogan eind mei zijn plannen presenteert.

Daarvan lekte al een versie uit. Maar zoals ik deze week al schreef krijgt de frase ‘inkomenssteun voor duurzaamheid’ daarin nog geen invulling. Wel wordt een speciaal programma voor klimaat en milieu erin vermeld. Maar dat is vrijwillig en dus vrijblijvend.

Wel 25 procent klimaatactie!

Het landbouwbeleid zit in categorie drie^* van de begroting: natural resources and environment. Voor die hele post is 379 miljard euro uitgetrokken. Klinkt prachtig groen, natuurlijke hulpbronnen en milieu. Maar feitelijk slokken landbouw en visserij dik 98 procent van dit bedrag op. De overige krappe 2 procent^* is voor het Europese programma LIFE^* voor milieu en klimaat.

Nu ben je niet eerlijk, Vanheste. Want ‘klimaatactie’ zit niet alleen in dit programma, maar verweven door de hele begroting. De Europese Commissie wil immers dat een kwart van alle uitgaven ‘bijdraagt aan klimaatdoeleinden’.^*

Dat klinkt opnieuw prachtig. Maar wat betekent dat concreet? Hoe meet je of een bepaalde uitgave bijdraagt aan een klimaatdoel? Die vraag legde ik voor aan de Commissie. Het antwoord bleef uit. Ik zal het ze vergeven, ze zullen deze dagen wel overspoeld zijn met vragen over de begroting. Maar met enig zoeken vond ik zelf een antwoord.

In de huidige begroting moet 20 procent bijdragen aan de klimaatdoelen. En om dat te meten, heeft de Commissie aan elke uitgave een klimaatcoëfficiënt gehangen. Een post kan voor 0 procent, 40 procent of voor 100 procent bijdragen aan de strijd tegen klimaatverandering of aan de aanpassingen aan een veranderend klimaat, zoals verhoging van de dijken.

Alleen schat de Commissie die bijdrage vaak te optimistisch in, concludeerde de Europese Rekenkamer. Neem de landbouw. Via een ingewikkelde rekensom^* telt de Commissie uiteindelijk 16,3 procent van alle directe inkomenssteun aan boeren mee in de categorie ‘klimaatactie’. Het grootste deel daarvan schrijft zij op het conto van de vergroeningsmaatregelen. Geld bestemd voor ‘behoud van grasland’^* wordt tegelijkertijd voor 100 procent besteed aan de strijd tegen klimaatverandering.

Om de inkomenssteun in de landbouw voor 16,3 procent te zien als ‘klimaatactie’, is een sterk staaltje boerenbedrog

De bijdrage van de landbouw aan klimaatactie, zoals de Commissie die telt, ontbeert een rechtvaardiging, schreef de Rekenkamer eind 2016 zakelijk. Een jaar later concludeerde^* het dat de vergroeningsmaatregelen in het landbouwbeleid nauwelijks een positief effect hadden.

Met andere woorden: om de inkomenssteun voor agrariërs voor 16,3 procent in te boeken als ‘besteed aan klimaatactie’, is dus een sterk staaltje boerenbedrog.

Ook de bijdrage van de uitgaven voor plattelandsontwikkeling ziet de Commissie veel te rooskleurig in, zegt de Rekenkamer. Daar zou 42 procent vanaf moeten worden gehaald.

In totaal schaart de Commissie meer dan 100 miljard aan landbouwgeld onder klimaatactie. Dat is ruim 10 procent van de huidige meerjarenbegroting. De landbouw zorgt dus voor meer dan de helft van het beoogde doel.

De Europese Commissie claimt dat ze op koers ligt om dat doel te halen. Maar dat is dus vooral een kwestie van boekhoudkundig gegoochel. Wil dat nieuwe doel van 25 procent echt betekenis hebben, dan zullen de criteria scherper moeten.

Nu is die 25 procent volgens sommigen al niet genoeg. Het Europees Parlement wil meer: 30 procent.^* Het Wereldnatuurfonds ^* noemt deze meerjarenbegroting ‘een slag in het gezicht van al wie verwacht dat de EU een wereldleider is op het gebied van milieu, natuurbescherming en klimaatverandering’ en eist zelfs 50 procent.

Revolutionair!

Terug naar de constatering uit het begin dat de Commissie er ook maar het beste van probeert te maken, terwijl er van alle kanten aan haar wordt getrokken. Is dat op dit terrein dan niet ook het geval?

De voorstanders van méér klimaatambitie zijn eenvoudig te vinden. Naast de milieubeweging en het Europees Parlement heeft ook een coalitie van zeven EU-landen, waaronder Nederland, zich onlangs gemanifesteerd als voorstander van meer Europese dadendrang op klimaatgebied.

Partijen die luidkeels minder, minder, minder roepen, zijn niet zo snel te ontdekken. Potentiële tegenstanders als Polen maken zich vooral druk over de aantasting van de cohesiefondsen en de koppeling^* van de uitbetaling ervan aan de eerbiediging van de rechtsstaat, die de Commissie voorstelt.

Gezien dit gebrek aan (openlijke) weerstand, had de Commissie op dit terrein helemaal wel wat meer ambitie mogen tonen. Zeker omdat dit voorstel nog maar een openingsschot is en er nog slepende onderhandelingen zullen volgen.

Het temperen van pittigere klimaatambities zal waarschijnlijk niet de eerste bekommernis worden van de partijen. De meeste energie zal gaan naar de totale omvang van de begroting en wie ervoor moet opdraaien, naar het budget voor de grote posten landbouw en cohesie en naar de koppeling met de rechtsstaat.

Maar om met een positieve noot te eindigen: dat laatste is echt wel gewaagd. Human Right Watch jubelde over die koppeling:^* ‘Het is niet elke dag dat de Europese Commissie iets revolutionairs voorstelt. Maar toen het gisteren kwam met een plan om EU-fondsen voor lidstaten te verbinden met de gezondheid van hun juridische systeem deed het precies dat.’