Het Europees Parlement is een soepele besluitvormingsmachine (maar niemand waardeert dat)

‘Dit is een extreem efficiënte besluitvormer.’ Desmond Dinan, een uit de Verenigde Staten ingevlogen hoogleraar Europese studies, deelde dit compliment afgelopen woensdag uit aan het Europees Parlement. ‘Het is een genoegen in een instituut te zijn dat wél werkt’, voegde hij eraan toe, verwijzend naar de shutdown van de Amerikaanse overheid.

De blijde boodschap bracht Dinan tijdens een door de denktank^* van het Parlement georganiseerde evaluatiebijeenkomst. Nu de Europese verkiezingen van mei naderen, wilde ze de prestaties van het Europees Parlement van de afgelopen periode tegen het licht houden.

Die vielen niet tegen, betoogde de baas van de club, Anthony Teasdale. Het Parlement ligt op koers om tegen het eind van de rit meer dan 90 procent van de 534 wetsvoorstellen die de Europese Commissie er indiende te hebben afgehandeld. Gemiddeld is de periode tussen het moment dat de Commissie een voorstel doet en de afronding met een stemming in het Europee Parlement zeventien maanden.

‘Dat bestrijdt het beeld van een langzaam draaiende, nauwelijks leverende bureaucratie’, vond Teasdale.

Trots op de eigen prestaties

Enkele parlementariërs grepen de kans om te betogen dat ze niet alleen veel en snel, maar ook inhoudelijk uitstekend werk hadden geleverd.

Zoals de Spaanse sociaaldemocraat José Blanco López. Hij had zich als rapporteur over de richtlijn voor hernieuwbare energie ontfermd. Ronduit trots was hij over het eindresultaat.^* Het was hem gelukt consensus te bereiken over het doel dat in 2030 32 procent van de energie in de EU duurzaam wordt opgewekt. Terwijl de Raad van de EU niet verder wilde gaan dan 27 procent.

‘Het leek eerst onmogelijk om boven de 30 procent uit te komen’, bevestigde Alex Wilson, een onderzoeker van de denktank. Wat er nu uit de bus is gerold, betekent dat de hoeveelheid duurzaam opgewekte energie in tien jaar tijd met 60 procent moet groeien. ‘Indrukwekkend’, vond Wilson.

De aanwezigen in de leeszaal van de bibliotheek van het Europees Parlement, waar de memoires van alle kopstukken van de Europese integratie liggen uitgestald, waren het erover eens: dit parlement is een raspaard. En de buitenwereld, die er anders over denkt, zit er lelijk naast.

Hoe komt dat nu, die diepe kloof tussen het zelfbeeld van het Europees Parlement en de perceptie van de burger buiten de Brusselse bubbel?

De interinstitutionele dans

Laten we beginnen met die geprezen zeventien maanden. Geen kunst toch, om in bijna anderhalf jaar een voorstel al dan niet weg te stemmen? Toch wel, want in die periode moet waanzinnig veel gebeuren:

• Het Europees Parlement stelt het team aan dat zich over een voorstel gaat buigen, de zogenaamde rapporteur en zijn hulpjes, de schaduwrapporteurs.
• Zij maken een rapport dat aangeeft wat er anders en beter moet. Daarbij houden ze er al rekening mee dat ze een politieke meerderheid dienen te vinden. Veel tijd zijn ze dus kwijt aan het polsen van alle fracties.
• Als het rapport klaar is, krijgen alle parlementariërs de gelegenheid wijzigingsvoorstellen in te dienen.
• Vervolgens stemt de dienstdoende commissie over het voorstel en de amendementen.
• Intussen houdt ook de Raad (de vakministers van de EU-landen) het tegen het licht. Ook zij neemt een positie in over wat er anders en beter moet.
• Meestal zitten Raad en Parlement niet meteen op een lijn. Dan volgt de zogeheten trialoog. Daarin onderhandelen de drie Europese instellingen – de Raad, de Commissie en Parlement – over het voorstel.
• Als zij eruit zijn, volgt een finale stemming in het Europees Parlement over het akkoord.

En dan is dit nog een vereenvoudigde weergave van de procedure.

Daarmee hebben we meteen een eerste verklaring van het verschil in perceptie te pakken: het Europees Parlement mag dan een efficiënte besluitvormingsmachine zijn, voor de meeste burgers is de hele interinstitutionele dans even onbekend als onnavolgbaar.

Ook journalisten worstelen ermee. Niet zelden staat er in de krant dat dit of dat is besloten op het moment dat het Parlement zijn positie heeft bepaald – en er dus eigenlijk nog niets definitief is omdat de grote strijd tussen Parlement en Raad nog moet beginnen.

Geen burger heeft daar boodschap aan. ‘Niemand vraagt mij ooit naar het interinstitutionele gevecht’, zei de Ierse vicevoorzitter van het Parlement Mairead McGuinness tijdens de bijeenkomst.

Bovendien is het resultaat, waar de burger volgens McGuinness wél in geïnteresseerd is, lang niet altijd zo aansprekend als in het geval van Blanco’s richtlijn hernieuwbare energie. Want het Parlement kan de Raad nergens toe dwingen; uiteindelijk haalt een wet pas het Publicatieblad van de Europese Unie als de in de Raad verzamelde EU-landen er hun zegen aan hebben gegeven. En niet zelden levert de strijd tussen Parlement en Raad waterige compromissen op.

Het afwezige Parlement

De avond nadat het Parlement de loftrompet over zichzelf stak, gaf de Raad een voorvertoning van drie delen van een documentaire die de BBC vanaf maandag uitzendt: Inside Europe. Ten Years of Turnmoil.

De documentaires waren, haastte het communicatiehoofd van de Raad te zeggen, geproduceerd noch financieel ondersteund door de EU.

Toch was het begrijpelijk dat de Raad ze graag onder de aandacht bracht. Want het drieluik over de financiële crisis, de migratiecrisis en de Brexit belicht vooral de Europese toppen. De dramatische handeling voltrekt zich aan de vergadertafels waar de regeringsleiders het eens trachten te worden over de aanpak van de crises die zich in rap tempo aandienen.

In Inside Europe speelt het Europees Parlement een miniem bijrolletje. Een perspectieffout van de documentairemakers? Geschiedvervalsing?

Nee. Het is domweg de realiteit dat het Parlement amper betrokken was bij de grote crises waarmee de Europese Unie het afgelopen decennium kampte.

Financiële crisis: regeringsleiders op het strand van Deauville

Zo waren het de Duitse bondskanselier Angela Merkel en de Franse president Nicolas Sarkozy die de fundamenten legden voor de redding van de euro, tijdens hun befaamde strandwandeling op het strand van Deauville op 18 oktober 2010.

In Going broke, het deel van Inside Europe over de Griekse en financiële crisis, vertelt Sarkozy met smaak hoe Merkel de voor de beeldvorming van een sterke Frans-Duitse as heilzame strandwandeling bedacht en hoe ze onderweg geanimeerd babbelden over zijn vrouw Carla en andere gezellige zaken.

Maar in feite was alles toen al beklonken. ‘Merkel beloofde de euro met Duits geld te redden in ruil voor Franse steun bij de verdragswijziging die nodig was om de begrotingsdiscpline te regelen die in het Verdrag van Maastricht onvoldoende hard was vastgelegd’, licht hoogleraar Europese geschiedenis Mathieu Segers toe in zijn boek Waagstuk Europa.

Naast de regeringsleiders speelde de Eurogroep de hoofdrol bij het afwentelen van de bedreiging die de Griekse crisis vormde voor de gemeenschappelijke munt. Die Eurogroep is een informeel lichaam dat geen juridische status toebedeeld kreeg in de Europese Verdragen en geen verantwoordelijkheid hoeft af te leggen aan het Europees Parlement.

In 2015 nam het Europees Parlement een resolutie^* aan die aandrong op ‘voldoende democratische verantwoordingsplicht’ in het besluitvormingsproces van de Eurogroep. Maar vooralsnog heeft dit niet geleid tot echte veranderingen.

Migratiecrisis: gevecht Juncker en Tusk

Ook in de migratiecrisis is het Parlement, althans in de vertelling van Inside Europe, de grote afwezige.

Als in 2015 de stroom vluchtelingen aanzwelt, komt de Europese Commissie met het idee de mensen die vooral in Griekenland en Italië arriveren over de hele EU te herverdelen. Op 23 september 2015 nemen de ministers van Binnenlandse Zaken het besluit om 120.000 mensen te hervestigen. Met een gekwalificeerde meerderheid, daarmee landen als Hongarije die zich fel verzetten tegen de verplichte opname van migranten overrulend.

Een ‘catastrofale beslissing’, zegt de voorzitter van de Europese Raad Donald Tusk in Unstoppable, het deel over de migratiecrisis. Gedwongen solidariteit is een oxymoron, een innerlijke tegenspraak, stelt hij.

Hij zei dat we de deuren moesten openen omdat de mensen door de ramen binnenkwamen

Tusk haalt ook ongemeen hard uit naar de voorzitter van de Europese Commissie Jean-Claude Juncker, een van de felle verdedigers van migratiequota. Over zijn houding dat Europa vluchtelingen welkom moet heten, oordeelt hij: ‘Hij zei dat we de deuren moesten openen omdat de mensen door de ramen binnenkwamen.’

De strijd tussen Tusk en Juncker is een van de verhaallijnen in Unstoppable.

Grofweg kun je zeggen dat het in de docu onzichtbare Europees Parlement achter de koers van Juncker staat. Het wil dat de migratiequota een structureel karakter krijgen. Maar het staat machteloos. Want de Raad durft het niet aan de tegenstanders ervan nog eens te overrulen.

De koers-Tusk is aan de winnende hand: de EU spant zich tegenwoordig vooral in om de grenzen af te sluiten en migranten buiten te houden.

Het omstreden succesnummer van die politiek is de EU-Turkijedeal. En juridisch gezien^* is de EU niet eens de auteur van deze deal, maar gaat het om afspraken tussen Turkije en de 28 EU-landen. Dit betekent dat het Europees Parlement buitenspel stond bij het sluiten van deze deal.

Drie botsingen tussen nationale democratieën en de EU

Ook in We quit, het deel over de Brexit, voltrekt al het drama zich tijdens de Europese toppen. De documentaire laat fraai zien hoe David Cameron, opgejut door het eurosceptische deel in de Conservatieve Partij, geen andere uitweg ziet dan een referendum uitschrijven. Wanhopig probeert hij in Brussel concessies binnen te halen waarmee hij de Britten kan overtuigen in de EU te blijven. Maar wat de EU biedt, is niet genoeg.

Opvallend is opnieuw de rol van Donald Tusk, die Cameron ronduit zegt dat hij de fout van zijn leven heeft gemaakt en hem resoluut uitlegt dat het vrije verkeer van personen in de EU niet onderhandelbaar is.

En ook in deze majeure crisis is het Europees Parlement vooralsnog niet veel meer dan toeschouwer.

Er is een overeenkomst tussen de drie drama’s: telkens botst een nationale democratie met de Europese Unie.

De Grieken stemmen nee tegen het bezuinigingsprogramma dat de Europese Unie hun oplegt, maar moeten toch buigen.

De Hongaren en de regeringen en bevolkingen van andere Oost-Europese landen weigeren door de EU gedwongen te worden asielzoekers op te nemen.

De Britten willen migratie beteugelen en het vrije verkeer van mensen inperken, maar stuiten op een Europees ‘nee’. Als ze hun zin niet krijgen, besluiten ze in een referendum uit de EU te stappen.

Zo laat Inside Europezien dat de nationale democratie vooralsnog sterkere emoties oproept dan de Europese. Het Europees Parlement mag een efficiënte besluitvormingsmachine zijn, een volksvertegenwoordiging die werkelijk het laatste woord heeft over de belangrijkste kwesties en die een drager is van een Europese democratie is het nog lang niet.