Waarom de overheid al haar uitgaven online moet zetten

De Amerikaanse president Barack Obama ondertekende begin mei de zogenoemde DATA Act. Deze wet verplicht de federale overheid tot het openbaar maken van al haar uitgaven. Niet globaal, zoals tot nu toe gebeurde, maar zeer gedetailleerd. Alle uitgaven moeten op één site worden gepubliceerd op een consistente, betrouwbare en doorzoekbare manier. Hoofddoel van de wet: burgers en beleidsmakers in staat stellen om belastinggeld beter te kunnen volgen.

In het Verenigd Koninkrijk gebeurde dit al eerder. De Britse premier David Cameron introduceerde direct na zijn aantreden in 2010 het transparency program, dat bepaalt dat centrale en lokale overheden hun uitgaven openbaar moeten maken. Het maatschappelijke initiatief Where Does My Money Go? maakt dankbaar gebruik van deze vrijgegeven data.

De site toont op eenvoudige wijze waar Brits belastinggeld aan wordt uitgegeven. Op Spending Stories kan iedereen een bedrag invullen en zien welke uitgaven dat bedrag hebben gekost. Zo weten we nu dat Cameron tot nu toe bijna één miljoen euro uitgaf aan de renovatie van de kantoren in Downing Street, het Britse Catshuis.

De Amerikaanse DATA Act en het Britse transparency program zijn voorbeelden van open spending, oftewel: openbare uitgaven. De belofte van deze 21ste eeuwse vorm van financiële transparantie is tweeledig. Aan de ene kant kan beter inzicht in de overheidsuitgaven de invloed van de burger vergroten. Als die beter snapt wat de overheid uitgeeft, kan hij zich daar immers gerichter mee bemoeien. Versterking van de democratie dus.

Aan de andere kant vergroot de digitale ontsluiting van de uitgaven de mogelijkheden voor analyse en controle. Daarmee kunnen verspilling, misbruik en fraude sneller worden opgespoord. Dat lijkt voor Europa geen overbodige luxe: de EU-uitgaven werden nog nooit goedgekeurd door de Europese Rekenkamer, omdat die bij controles telkens te veel onregelmatigheden vindt.

Mistige overheidsuitgaven

Maar ondanks deze voordelen, staan de meeste overheden niet te springen om financiële transparantie. Delen is spannend, middels data de regie loslaten over wat je met belastinggeld doet ook. De dominante overheidscultuur is behoudend.

Zo ook in Nederland. De Nederlandse overheidsuitgaven zijn slecht te volgen. Daar heeft niet alleen de burger last van, het werkt ook in het nadeel van de overheid en politici zelf.

Een voorbeeld. Om de staatsschuld en het begrotingstekort binnen de perken te houden, heeft de regering de afgelopen jaren fors bezuinigd. Het laatste kabinet-Balkenende en de twee kabinetten-Rutte boekten samen in totaal 51 miljard euro aan bezuinigingen in voor de periode 2011-2017. Belastingen en de pensioenleeftijd gingen omhoog en uitkeringen en subsidies omlaag.

Aangezien vrijwel iedereen met de bezuinigingen geconfronteerd wordt, zou het prettig zijn om ze te kunnen volgen. Helaas blijft het kabinet ons dat antwoord schuldig

Aangezien vrijwel iedereen in Nederland met deze maatregelen geconfronteerd wordt, zou het prettig zijn om deze maatregelen te kunnen volgen. Het zou fijn zijn om te weten of het kabinet op koers ligt met de bezuinigingen, hoeveel bezuinigingen we nog mogen verwachten en of de genomen maatregelen daadwerkelijk hebben bijgedragen aan een robuuster huishoudboekje.

Helaas blijft het kabinet ons de antwoorden op deze vragen schuldig. Bezuinigingen worden vooraf ingeboekt in de begroting, maar zijn achteraf niet goed te te controleren. We weten niet - en zullen er ook niet makkelijk achterkomen - of ze nuttig of effectief waren.

Inzicht in zorguitgaven

Een ander voorbeeld. Ministers breken zich al jaren het hoofd over hoe ze de zorguitgaven kunnen beperken. Probleem is dat het effect van de maatregelen die ministers nemen pas jaren later zichtbaar wordt. Ziekenhuizen mogen tot vijf jaar ná het verlenen van zorg declaraties indienen bij de verzekeraars.

Door gebrek aan tijdig inzicht in de zorgkosten zijn ministers van Volksgezondheid dus een van de belangrijkste onderdelen van onze samenleving aan het managen met een ooglapje op en twee handen op de rug. Als samenleving krijgen we daarvoor de rekening gepresenteerd. Het verplichte eigen risico is voor alle Nederlanders gestegen van 155 euro in 2009 tot 360 euro in 2014.

Een oplossing voor deze problemen? Open spending, oftewel transparante uitgaven. Die transparante uitgaven moeten dan wel aan vijf voorwaarden voldoen.

1. De data moeten deelbaar, leesbaar en bewerkbaar zijn

Om daadwerkelijk waardevol te kunnen zijn voor de samenleving, is het belangrijk dat de overheid zijn financiële gegevens niet zomaar op internet ‘dumpt’. Anders geformuleerd: de uitgavendata moeten open, gedetailleerd, compleet, tijdig en begrijpelijk zijn.

Het open in open spending heeft dus vooral betrekking op de vorm. Bruikbare data wil zeggen: data in een vrij beschikbaar, vrij te hergebruiken, computerleesbaar bestand. Vrij herbruikbaar betekent dat je erbij kan zonder registratie en vrij bewerkbaar dat je ermee mag doen wat je wil - delen, bewerken en combineren met andere data bijvoorbeeld. Computerleesbaar is het verschil tussen een tabel in een pdf die je handmatig moet overtypen, of een tabel waar je direct in Excel mee aan de slag kan.

2. De data moeten gedetailleerd zijn

Dan het detailniveau. Steeds meer gemeenten geven via openspending.nl openheid over wat zij uitgeven. Het gaat om data die ze voorheen alleen naar het Centraal Bureau voor de Statistiek stuurden, maar nu delen met heel Nederland. De vorm is goed (open data), maar de inhoud is nog niet wezenlijk anders dan die van een gemiddeld jaarverslag: vrij abstract. We kunnen bijvoorbeeld zien dat de gemeente Den Haag in 2013 ruim 43 miljoen aan sport uitgaf, maar verdere details ontbreken.

Transacties zijn de atomen van elke financiële administratie. Je weet dat ze er zijn, je weet dat ze belangrijk zijn, maar als burger kan je ze niet zien

Bij open spending gaat het juist om de details. In het geval van Den Haag willen we weten: welke sportverenigingen ontvingen geld en hoeveel? Wat hebben ze daarmee gedaan? Heeft de gemeente met die uitgaven bereikt wat ze wilde bereiken?

Om daadwerkelijk het zicht op de overheidsfinanciën te kunnen verbeteren, is het van belang dat overheden al hun uitgaven op transactieniveau gaan delen. Je kan dan inzoomen op de subsidie aan één sportvereniging, maar ook kijken naar het hele sportbudget. Transacties zijn de atomen van elke financiële administratie. Je weet dat ze er zijn, je weet dat ze belangrijk zijn, maar als burger kan je ze niet zien.

3. De data moeten tijdig worden aangeleverd

Naast de open vorm en de gedetailleerdheid ervan is bij open spending ook de tijdigheid van belang. Het uitgeven van geld en het rapporteren daarover moeten niet te ver uit elkaar liggen, zoals het voorbeeld van de zorg laat zien. Nu laten overheden één keer per jaar zien wat ze hebben uitgegeven.

Een goed ingericht financieel systeem geeft de mogelijkheid om burgers veel vaker van financiële data te voorzien, in principe zelfs op elk gewenst moment. Die tijdigheid vergroot het inzicht in de uitgaven en maakt het nut ervan groter.

4. De data moeten volledig zijn

Ten vierde is volledigheid van de data een belangrijke voorwaarde. In het Verenigd Koninkrijk is open spending al een aantal jaar gemeengoed. De Britse rijksoverheid hanteert daarbij een financiële drempel van 25.000 pond. Transacties onder dat bedrag zijn niet zichtbaar.

Maar deze financiële drempel werkt ‘verstoppertje spelen’ in de hand. Het uitgangspunt van financiële transparantie moet zijn dat álles open is, tenzij er een duidelijke en gegronde wettelijke uitzondering bestaat (denk daarbij aan zeer privacygevoelige informatie, bedrijfsvertrouwelijkheid of zelfs staatsgeheimen).

5. De data moeten begrijpelijk zijn

Tot slot de begrijpelijkheid. Volledige, tijdige en gedetailleerde uitgavendata zijn op zichzelf niet per se begrijpelijk. Dit komt doordat de logica van de overheid niet aansluit op die van de burger. Financiële administraties zijn vooral ingericht voor de interne financiele afdelingen die de uitgaven beheren, niet voor 21ste eeuwse verantwoording waarbij de burger meekijkt.

We kunnen pas het gesprek aangaan met de overheid over wat wij een zinnige manier van financiële verantwoording vinden, als we over dezelfde informatie beschikken als de overheid én begrijpen wat er staat. Voor het laatste kan de overheid investeren in projecten die burgers trainen in het begrijpen van begrotingen en jaarverslagen, om mee te kunnen praten over hoe geld bijvoorbeeld in hun gemeente wordt besteed. Brazilië is overigens een pionier van deze aanpak van budgetmonitoring.

Meer actie nodig van politici

Anders dan in Groot-Brittannië of de Verenigde Staten hebben we in Nederland geen premier of minister die open spending echt aanjaagt. Wel zijn enthousiaste ambtenaren en burgers er hier zelf mee begonnen. De eerste resultaten worden langzaam zichtbaar.

Zo heeft de Algemene Rekenkamer afgelopen maart haar inkomsten en uitgaven op transactieniveau als open data beschikbaar gesteld. Een groeiend aantal gemeenten maakt een voorzichtig begin met open spending via openspending.nl. Het ministerie van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingszaken neemt open spending sinds kort als contractuele voorwaarde op bij ontwikkelingsprojecten: hulp in ruil voor openheid. En in Amsterdam-Oost wordt ook gewerkt aan de vraagkant van open spending: in navolging van Brazilië worden burgers getraind om financiële data beter te begrijpen en deze kennis te gebruiken om de lokale politiek te beïnvloeden. Deze initiatieven verdienen navolging.

Hoe kunnen we de overheid een duwtje in de rug geven om hun data, op bovenstaande manier, met ons te delen?

Het antwoord is simpel. Als burgers kunnen we er bij onze lokale, provinciale en nationale politici om vragen. Dat is met de komst van sociale media een stuk makkelijker geworden. Als ambtenaren kunnen we onze eigen organisatie mee op sleeptouw nemen, door te laten zien dat financiële data die nu alleen toegankelijk zijn voor financiële afdelingen een veel bredere relevantie hebben en dus gedeeld moeten worden.

Een DATA act hebben we in Nederland nog niet, maar er is al wel een conceptwet ‘open overheid’, die de toegang tot overheidsinformatie regelt. Kern van de wet is dat de overheid niet langer alleen op verzoek informatie deelt met burgers, maar dat ook pro-actief gaat doen. Er is een lijst met informatie in opgenomen die de overheid sowieso met de samenleving moet delen, zoals wetten, besluiten van de Tweede Kamer en adviezen van adviescolleges. Open uitgaven ontbreekt nog in dat lijstje. Tijd om dat lijstje snel aan te vullen.

Dit artikel is geschreven door gastauteurs Pim Boers, Dirkjan Klip en Marcus Schaefers. Zij werkten het afgelopen jaar aan het openbaar maken van de uitgaven van de Algemene Rekenkamer en schreven dit artikel op persoonlijke titel.