Waarom een CO2-heffing een van de effectiefste belastingen is

Politici houden er niet van nieuwe belastingen in te voeren. Kiezers houden er niet van.

Toch is er één belasting die bijna iedere politicus zou moeten kunnen steunen. Een belasting waar bijna alle politieke partijen zich impliciet aan gecommitteerd hebben. En een die ook buiten de politiek grote steun geniet. Van econoom tot milieuactivist, van progressief tot conservatief, en van het bedrijfsleven tot organisaties als het IMF en de Wereldbank: iedereen pleit ervoor.

Een belasting op CO2-uitstoot.

Sinds zijn aantreden in september 2017 heeft het kabinet Rutte-III zo’n heffing tegengehouden. Die zou bedrijven wegjagen. Maar afgelopen woensdag presenteerde het Planbureau voor de Leefomgeving de doorrekening van het Klimaatakkoord, waaruit bleek dat de voor 2030 nagestreefde CO2-reductie van 49 procent niet haalbaar was met de huidige plannen.

En dus ging Rutte een week voor de Provinciale Staten-verkiezingen toch nog door de bocht, tot grote vreugde van de linkse partijen. Niet alleen komt er een CO2-heffing (al wordt pas in april duidelijk hoe hoog die wordt), ook gaan grootverbruikers van energie fors meer belasting betalen, en huishoudens – de consument – juist minder.

Nieuw leven voor een oud idee

Niet dat een CO2-heffing zo’n wild nieuw idee is. Al tijdens de oliecrisis van 1973 opperde de Amerikaanse uitvinder David Wilson een heffing in te voeren op het gebruik van benzine. De aanvoer van aardolie uit het Midden-Oosten stokte en er moest iets gebeuren.

Wilson dacht dat het veel efficiënter was een extra bijdrage voor benzine te vragen, dan om te gaan rantsoeneren. Vraag een hogere prijs en mensen zouden vanzelf goedkopere alternatieven zoeken, was zijn gedachte.

Het kwam er nooit van, een belasting op zo’n belangrijk onderdeel van de Amerikaanse way of life.

Zelfs Republikeinen in het conservatieve Amerika onder Donald Trump zijn enthousiast

Tegenwoordig is er geen directe schaarste aan fossiele brandstoffen. Wel is er een beperkte hoeveelheid olie, gas of kolen die we kunnen verstoken zonder al te veel klimaatopwarming te veroorzaken.

Als we ons aan de Parijs-afspraken van maximaal 2 graden Celsius opwarming willen houden, zal de mondiale CO2-uitstoot tegen 2025 moeten pieken. Wanneer we op de huidige voet verder gaan met het uitstoten van CO2 hebben we nog maar tot ergens tussen 2030 en 2045 voordat de thermometer die extra 2 graden Celsius aantikt.^*

Wilsons elegante idee is hiermee relevanter dan ooit: vraag een hogere prijs en het gebruik van fossiele brandstoffen zal vanzelf afnemen. Zelfs Republikeinen in het conservatieve Amerika onder Donald Trump zijn enthousiast. 

Maar hebben we hier niet al iets voor?

Ook in Nederland werd de roep om een CO2-belasting steeds luider. Zie bijvoorbeeld de ingezonden brief van Jan Terlouw in de Volkskrant. Maar de politiek – de VVD voorop – wees tot nu toe altijd naar Europa.

Een belangrijk onderdeel van het Nederlandse klimaatbeleid is het Europese emissiehandelssysteem ETS. Dat is ‘in beginsel een goed instrument’ om de CO2-uitstoot naar beneden te krijgen, schreef minister Henk Kamp (VVD) van Economische Zaken eind 2016 in de Nationale Energieagenda.^*

Het handelssysteem beperkt de hoeveelheid CO2 die de Europese industrie mag uitstoten. En dat werkt prima, aldus de minister: de totale toegestane uitstoot gaat stapsgewijs naar beneden.

Maar dat is het halve verhaal. Bedrijven hebben binnen het handelssysteem ‘recht’ op een bepaalde hoeveelheid uitstoot. Zij die onder deze limiet blijven, mogen hun overtollige rechten op de Europese CO2-markt verkopen.

En dat creëert een perverse prikkel, ontdekte onderzoeker Arnold Mulder in 2015. Hoe meer duurzame energie er wordt geïnstalleerd, hoe minder vraag naar grijze stroom. Elektriciteitsbedrijven als Nuon of Essent houden hierdoor uitstootrechten over, die ze op de markt dumpen. Daardoor daalt de Europese CO2-prijs, waardoor andere bedrijven weer makkelijk uitstootrechten bij kunnen kopen. Door dit zogeheten waterbedeffect wordt de gehoopte verduurzaming alsnog niet bereikt.

Het tweede grote probleem met de emissiehandel dat Mulder ontdekte, is dat het systeem leidt tot veel verkeerde investeringen. Bedrijven weten nou eenmaal niet hoe de markt zich gaat ontwikkelen, en kozen daarom tot voor kort voor bijvoorbeeld een kolencentrale die over tien jaar veel aan waarde kan hebben verloren. Mulder: ‘Niemand wil dat bedrijven nutteloze investeringen doen. Daar is ook het klimaat niet bij gebaat.’

Zelfs Shell is voor een CO2-belasting

In tegenstelling tot een handelssysteem leidt een belasting op CO2-uitstoot niet tot onzekerheid. Bovendien kunnen de emissiehandel en een CO2-belasting elkaar aanvullen.

Dat betekent: een minimumprijs invoeren van bijvoorbeeld 20 euro per ton CO2. Wanneer de marktprijs onder de 20 euro zakt, betalen bedrijven het verschil bij aan de Nederlandse overheid: de CO2-belasting. Zo is er altijd een vaste prijs waar het bedrijfsleven mee kan rekenen. En daar kunnen zij hun investeringen op afstemmen.

‘Deze minimumprijs kun je vervolgens per jaar laten stijgen. Dat gaat zekerheid geven’, aldus Mulder.

Schrap die subsidies, hef belasting op de CO2-uitstoot, en laat de ontwikkeling van duurzame energie vervolgens aan de markt over

Olie- en gasreus Shell is een van de grootste pleitbezorgers van een CO2-belasting. Juist vanwege deze zekerheid in een verder enorm instabiele markt. Met een heldere prijs op CO2 kan Shell gericht nieuwe bedrijfstakken gaan ontwikkelen, zoals de ondergrondse opslag van dit broeikasgas in lege gasvelden. De ontwikkeling van deze techniek komt momenteel nog niet van de grond, onder meer vanwege de heersende onzekerheid over de waarde van een ton opgeslagen CO2.

Dit effect geldt niet alleen voor ondergrondse CO2-opslag. Rick van der Ploeg, hoogleraar economie aan de Universiteit van Oxford en de Vrije Universiteit van Amsterdam, ziet deze zekerheid ook als een belangrijke stimulans voor groene energie. ‘Met een duidelijke prijs zal de markt efficiënter reageren. Dan gaan energiebedrijven vanzelf investeren in duurzame technologie.’

Een belasting op CO2 werkt ook goed tegen een ander probleem, meent Van der Ploeg: het rondpompen van geld. ‘We geven nu subsidies op zowel fossiele brandstoffen als op zonne-energie. En tegelijkertijd vragen we belasting over ons energieverbruik. Dat is het domste dat je kunt doen. Schrap die subsidies, hef belasting op de CO2-uitstoot, en laat de ontwikkeling van duurzame energie vervolgens aan de markt over.’

Een koolstofbelasting is economisch handig...

Bijna alle economen zijn het erover eens dat een koolstofbelasting de beste manier is om het klimaatprobleem aan te pakken. Zo schreef het IMF dat een belasting op CO2 de effectiefste manier is om schonere brandstoffen en verminderd energieverbruik te stimuleren. Daarnaast kan zo’n belasting grote hoeveelheden overheidsinkomsten genereren.

Ook de Wereldbank ziet een koolstofprijs als een van de snelste manieren om klimaatverandering tegen te gaan. De bank concludeerde dat de invoering van zo’n belasting een koolstofarme economie kan stimuleren: in Noorwegen, Zweden, Zwitserland en Frankrijk had een ingevoerde koolstofbelasting geen negatieve effecten op de industrie of de economische groei.

De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) schatte de werkelijke kosten van CO2-uitstoot op 30 euro per ton, wanneer je de effecten van klimaatverandering meerekent. Maar zelfs al zou de prijs lager komen te liggen, dan nog zou een kleine stijging in de CO2-prijs al effect op de uitstoot kunnen hebben, berekende de OESO.

...maar kan ook sociaal zijn

Er bestaat één belangrijk argument tegen een koolstofbelasting: ze raakt lage-inkomensgroepen het hardst. Door een belasting op CO2-uitstoot wordt stroom van fossiele-energiebedrijven duurder. Armere huishoudens geven relatief meer geld aan hun energierekening uit en zijn daarmee het zwaarst de klos. Een koolstofbelasting vergroot zo de maatschappelijke ongelijkheid.

Ook voor dit probleem had Wilson in 1973 een oplossing bedacht. Combineer de CO2-heffing met een lagere inkomensbelasting. Dan houden mensen die méér moeten gaan betalen voor hun benzine, ook méér salaris over.

Er bestaat één belangrijk argument tegen een koolstofbelasting: ze raakt lage-inkomensgroepen het hardst

Rick van der Ploeg onderschrijft dit idee: ‘Je kunt de laagste inkomens via het belastingstelsel compenseren met de inkomsten uit de heffing. Die worden zo niet netto gepakt, maar krijgen wel prikkels om groener te leven.’

In 2008 zette de Canadese provincie British Columbia op deze manier een koolstofbelasting op. Aanvankelijk voerde de provincie een prijs van 10 dollar per ton CO2 in, maar deze is ondertussen gestegen naar 30 dollar per ton in 2012, voor zowel bedrijven, industrie, verkeer als huishoudens. Tegelijkterijd ging de omzetbelasting voor bedrijven in British Columbia omlaag, en kregen de laagste inkomensgroepen een lastenvermindering.

Volgens de lokale milieuminister werkten deze maatregelen ‘beter dan iemand had verwacht’. De uitstoot nam met 5 tot 15 procent af, terwijl de economie bijna nergens last van had, aldus The New York Times. Ondanks de toegenomen brandstofkosten, is de belasting populair.

Kijk maar naar deze landen

Voor British Columbia experimenteerde Zweden al lang met een CO2-belasting. In 1991 begon het land met een belasting op het broeikasgas die in de loop der jaren is gestegen tot de hoogste ter wereld: 130 dollar per ton voor de energie- en transportsector. En dat bleek effectief: tussen 1991 en 2013 steeg het bbp van Zweden met 58 procent, terwijl de uitstoot van broeikasgassen in dezelfde periode afnam met 23 procent.

Het Verenigd Koninkrijk volgde het Zweedse voorbeeld. In 2013 voerden de Britten een minimumprijs van 18 pond per ton CO2 in. Het leidde tot een versterkte afname in CO2-emissies, met name vanwege het sluiten van kolencentrales, analyseerde de Britse website Carbon Brief vorige maand. Maar: deze sluiting was niet alleen te danken aan de hogere CO2-prijs. De Britten hadden al eerder besloten de vervuilende kolencentrales de deur uit te doen.

Een CO2-belasting is dan ook geen heilige graal: je blijft aanvullend klimaatbeleid nodig hebben. Ook British Columbia dreigt de gestelde klimaatdoelen niet te halen en zal extra moeten investeren in duurzame technologie. Betaal dat uit de toegenomen belastingopbrengsten, suggereert Van der Ploeg.

Mulder stelt daarnaast voor om op met een deel van de opbrengsten het aantal uitstootrechten binnen het Europese handelssysteem te verkleinen, waarmee het perverse waterbedeffect kan worden tegengegaan. Zo snijdt het mes aan meerdere kanten.

De politiek is aan zet

Een belasting op CO2 mag reuze links lijken, ze is in feite hartstikke liberaal. Door het Europese handelssysteem goed te combineren met een Nederlandse minimumprijs, kan een nu falende handelsmarkt versterkt worden.

‘Emissiehandel is geen natuurlijke markt,’ vertelt Mulder. ‘Het aanbod aan emissierechten ligt vast, waardoor vraag en aanbod de marktprijs van CO2 niet kunnen stabiliseren. Met een minimumprijs help je het systeem een handje.’

De grote vraag is nu: hoe hoog moet de CO2-heffing voor de industrie en elektriciteitsbedrijven dan zijn om in 2050 een koolstofarme economie te krijgen?

Het Centraal Planbureau en het Planbureau voor de Leefomgeving berekenden eind 2016 dat de ideale CO2-prijs in Nederland tussen de 60 en 300 euro per ton zou moeten liggen, wil Nederland de uitstoot in lijn houden met het 2-graden-doel van Parijs.^* Deze prijs zou moeten oplopen naar 200 tot 1.000 euro per ton in 2050.

Hoeveel dit de burger dan gaat kosten, hangt geheel af van het te kiezen systeem. In het Verenigd Koninkrijk wordt de prijsstijging als gevolg van de ingevoerde minimumprijs geschat op 100 tot 129 pond per jaar per huishouden in 2020.^* Frankrijk voert dit jaar een minimumprijs van circa 30 euro per ton CO2 in, die naar verwachting tot zo’n 8 procent stijging in de elektriciteitsprijzen leidt. ^*

Het vergt durf om dat door te voeren. ‘Je zou kunnen beginnen met 30 euro per ton’, stelt Van der Ploeg voor. ‘En dan laat je het met 2 procent per jaar stijgen, gelijk aan de groei van de wereldeconomie. Dan denken alle fossiele bedrijven vanzelf: het moet anders.’

Maarten Camps, een van de hoogste ambtenaren van het ministerie van Economische Zaken, denkt gelukkig al in die richting. ‘Om maatschappelijke doelen te realiseren, moeten we nieuwe wegen durven verkennen’, schreef hij twee jaar geleden al.

Een van die nieuwe wegen: een minimumprijs voor CO2.

Lees ook: