Kan de rechter migratiebeleid veranderen? En nog 6 vragen over strategisch procederen tegen Fort Europa

Er bestaat een informeel netwerk van advocaten door heel Europa – vrienden eigenlijk – die overleggen, plannen, en samenwerken met één doel: een rechtvaardiger Europees migratiebeleid afdwingen via de rechter.

De rechtbank is misschien niet de eerste plek waaraan je denkt als arena van de strijd voor een humaner migratiebeleid. Maar deze advocaten zien geen alternatief. Als lobbyen en campagne voeren niet werkt – en er nog steeds op grote schaal mensenrechten worden geschonden door ons migratiebeleid – kan mogelijk alleen een rechter iets veranderen.

Onlangs publiceerde ik een reconstructie van een spraakmakende zaak die deze advocaten hebben ingediend bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Zeventien migranten die op de Middellandse Zee schipbreuk leden, klagen Italië aan voor het samenwerken met de Libische kustwacht. Ze achten Italië verantwoordelijk voor de gruwelijke omstandigheden waaraan onderschepte bootmigranten zoals zijzelf worden blootgesteld in detentiecentra in Libië.

Het ironische is: de Italiaanse steun aan de Libische kustwacht is een direct gevolg van een eerdere rechtszaak die deze groep advocaten voerde.

Hoe deze advocaten precies te werk gaan, en wat de gewenste en ongewenste gevolgen zijn van strategisch procederen, hun werkwijze, leg ik uit aan de hand van zeven vragen.

1. Wat is strategic litigation?

Strategisch procederen, ook wel strategic litigation genoemd, is een manier om politieke verandering af te dwingen wanneer overheidsbeleid in strijd is met (inter)nationale wetten of verdragen. Door een exemplarische zaak voor de rechter te brengen, hopen de advocaten een beleidsverandering teweeg te brengen.

Proefprocessen noemen we dit soort zaken ook wel.

De klimaatzaak van Urgenda is misschien het beste voorbeeld van een succesvol proefproces: via de rechter wisten de advocaten van Urgenda te bereiken dat de Nederlandse regering haar klimaatbeleid moest aanscherpen:^* de rechtbank oordeelde dat de Nederlandse staat haar uitstoot in 2020 met zeker 25 procent moet terugbrengen om haar burgers te beschermen.^*

Strategisch procederen kan natuurlijk ook tegen een bedrijf of een hele sector. Zoals de recente zaak van Milieudefensie tegen Shell,^* wegens het veroorzaken van klimaatverandering.^* Een veroordeling in deze zaak kan ontzettend belangrijk zijn om andere grote bedrijven ertoe te zetten ambitieuze klimaatdoelen te stellen.

Ook de ‘tabakszaak’ van advocate Bénédicte Ficq kreeg vorig jaar veel aandacht. Ficq deed aangifte tegen de tabaksindustrie omdat sigaretten doelbewust zo zijn ontworpen dat mensen snel verslaafd raken en er moeilijk vanaf komen. Ficq hoopte het Openbaar Ministerie te dwingen de industrie te vervolgen wegens moord, doodslag, mishandeling en valsheid in geschrifte. Dat gebeurde niet.^* Nóg niet in elk geval, denkt Ficq.^*

De advocaten die strategisch procederen, beseffen: niet elke zaak is gelijk. Sommige zaken zijn in staat jurisprudentie voort te brengen die waardevoller is dan de uitspraken van andere zaken. Sommige zaken kunnen, met andere woorden, een hoger doel dienen.

2. Hoe lang duren dit soort zaken?

Strategisch procederen kan bij nationale rechtbanken. Maar als het over Europees migratiebeleid gaat, komen zulke zaken vaak terecht bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg. Die zaken duren bijna per definitie enkele jaren – het Hof heeft het namelijk knettertje druk. In december 2018 wachtten 56.350 zaken op een beoordeling.^* Er zijn 47 rechters.

De rechters zijn wel aan deadlines gebonden. Na het indienen van een zaak mag het Hof er twee jaar over doen om de zaak door te sturen naar de gedaagde. Die heeft vervolgens zes maanden om te reageren. En pas dan beslist het Hof of de zaak toelaatbaar is. Het leeuwendeel van de zaken verwerpt het Hof.

Als de zaak in behandeling wordt genomen, kan het beoordelen van de inhoud nog enkele jaren duren. De rechtsgang verloopt in principe schriftelijk: de rechters komen op basis van geschreven pleidooien tot een uitspraak. Alleen als een zaak heel complex is, of een uitspraak verstrekkende gevolgen kan hebben, komen de rechters bijeen voor een openbare zitting in de Grote Kamer, om de zaak te bespreken.

Soms hebben de advocaten het gevoel dat het Hof een zaak extra lang voor zich uitschuift als een uitspraak politiek erg gevoelig ligt.^*

3. Maar het Hof is toch onafhankelijk van de politiek?

In principe natuurlijk wel.

Maar de rechtbank staat niet geheel buiten de politiek. Veel migratievraagstukken zijn zowel politiek als juridisch – je kunt de twee niet echt scheiden. Denk aan vragen als: kunnen Noord-Europese landen verplicht worden asielzoekers uit Zuid-Europese landen op te nemen? Mag asiel worden aangevraagd in ambassades? Mag Italië de Libische kustwacht betalen om migranten te onderscheppen?

Neem de zaak^* die een Syrisch stel met twee kinderen tegen de Belgische regering aanspande. Hun tijdelijke bezoekersvisa werden afgewezen toen ze die aanvroegen bij de Belgische ambassade in Libanon. Het stel wilde die visa gebruiken om in België asiel aan te vragen. Moeten landen verplicht worden humanitaire visa te verschaffen aan vluchtelingen die Europa willen bereiken, luidde de achterliggende vraag. Een juridische vraag, maar zeker ook een politieke.

Of neem de zaak die half april bij het Hof werd ingediend tegen Griekenland, voor het vervolgen van humanitaire reddingswerkers die migranten hielpen. De reddingswerkers, uit Denemarken en Spanje, zaten meer dan twee jaar vast in Griekenland op beschuldiging van mensensmokkel voor ze werden vrijgesproken. Deze vervolging is lang niet de enige in haar soort: steeds vaker worden mensen die migranten helpen in Europa voor mensensmokkel aangeklaagd. Als Griekenland hiervoor veroordeeld wordt, zou de politieke discussie of migranten redden hulp of smokkel is voor eens en voor altijd beslecht kunnen zijn.

Het Hof voelt feilloos aan dat een uitspraak op dit soort onderwerpen veel lawaai zal creëren, en grote gevolgen voor Europees beleid kan hebben. De rechters willen dan ook niet te veel op de stoel van de Europese regeringen gaan zitten. De margin of appreciation^* wordt dit genoemd: staten moeten ruimte krijgen om binnen de grenzen van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens^* hun eigen beleid te vormen.

De rechters van Straatsburg zullen die ruimte niet te klein laten worden. Vandaar dat de advocaten dan ook een reasonable reluctance verwachten van het Hof om tot een uitspraak in dit soort zaken te komen.

4. Zijn de uitspraken van het Hof bindend?

Ja, de uitspraken van het Hof zijn bindend. Toch is de achilleshiel van Straatsburg dat er geen manier is om landen aan die bindende uitspraken te houden.

Dat maakt politiek gevoelige uitspraken extra lastig voor het Hof. Het kan haar eigen autoriteit ondermijnen door uitspraken te doen waarvan het weet dat landen die toch niet gaan naleven. Het Hof wil daarom niet té ver af staan van de politieke realiteit in Europa. En daarom, menen de advocaten, wil het in haar doen en laten overkomen als tough on migration, en niet als een pro-immigratie rechtbank.

De advocaten zeggen dit te merken aan de ijver waarmee het Hof omgaat met migratiezaken. Zo checkt het Hof of de handschriften van de aanklagers overeenkomen op verschillende documenten. Dat gebeurt bij andere soorten zaken eigenlijk nooit. Een procedurefoutje betekent direct: einde zaak.

5. Wat zijn de gevolgen van een veroordeling in een strategische zaak?

Je kunt nooit voorspellen wat staten doen als ze veroordeeld worden. Want hoewel een regering zich aan de uitspraken van het Hof moet houden, zijn die vaak in strijd met de politieke doelen van die regering.

Neem de zaak ‘Hirsi Jamaa and Others v. Italy’.^* In 2012 wonnen elf Somalische en dertien Eritrese migranten deze zaak tegen Italië. Zij waren door de Italiaanse kustwacht op internationale wateren opgepikt en teruggebracht naar Libië. Dat mag niet, oordeelde het Hof, want je mag migranten niet terugsturen naar een land waar ze aan inhumane omstandigheden kunnen worden blootgesteld.

Het was een geweldige overwinning voor de advocaten: Italië moest haar tactiek van push-backs naar Libië aanpassen.

Hoe die aanpassing eruit zou zien, weten we nu: Italië maakt haar handen zelf niet meer vuil aan push-backs, maar huurt de Libische kustwacht in om hetzelfde doel te bereiken. Dit werd niet expliciet door het Hof verboden. ‘Push-back by proxy’,noemen de advocaten het. Naar alle waarschijnlijkheid maakt dit de situatie op de Middellandse Zee alleen maar gevaarlijker voor migranten.

En zo weten de advocaten nooit precies wat de gevolgen van een zaak zullen zijn, en of die niet een averechts effect heeft. Volgens één onderzoeker moet je het Europese grensbeleid zien als een reeks ringen die met elkaar verbonden zijn. Schud je aan de ene ring, dan komen de andere ringen ook in beweging op een manier die zich maar moeilijk laat voorspellen.

6. Moet zo’n zaak gewonnen worden om iets te veranderen?

De publieke opinie is cruciaal voor migratiebeleid. En dus ook voor de strategische rechtszaken.

De meest positieve uitkomst van proefprocessen over migratiebeleid, menen de advocaten, is dat Europese landen de schendingen van de rechten van migranten als politiek te kostbaar gaan zien. Daarvoor hoeft de rechter dus niet eens tot een veroordeling te komen – dat kan ook door flinke media-aandacht.

Neem de rechtszaken die voortkwamen uit de ‘Left-to-die boat case’.^* Een boot met 72 migranten dreef veertien dagen op de Middellandse Zee zonder dat iemand te hulp schoot. Slechts negen mensen overleefden het. Hoewel verschillende landen op de hoogte waren van de positie van de boot, is niemand veroordeeld voor het gebrek aan reddingsactie. Maar de zaken bij Franse, Italiaanse, Belgische en Spaanse rechtbanken maakten wel lawaai in de media. De NAVO heeft haar procedures flink aangepast om herhaling te voorkomen.

Soms is een zaak verliezen simpelweg de eerste stap in het langzaam overtuigen van de rechters – alsof de advocaten voorzichtig steentjes uit een Jengatoren trekken. Zo kostte het meerdere rechtszaken voordat het Hof in Straatsburg oordeelde dat Griekenland geen veilig land was om migranten naar terug te sturen.^*

7. Is strategisch procederen de beste manier om migratiebeleid te veranderen?

Niet altijd. De advocaten omschrijven proefprocessen als één gereedschap uit de kist, en vooral: als allerlaatste optie, die alleen voor grove, systematische schendingen gebruikt kan worden.

Het is een verdedigingstactiek tegen steeds extremer wordend beleid: zo zien de advocaten het. Europese landen zijn momenteel tot veel bereid om te voorkomen dat migranten de EU bereiken. De Italiaanse minister van Binnenlandse Zaken Matteo Salvini schroomt bijvoorbeeld niet om migranten te laten verhongeren op reddingsschepen, door de schepen toegang tot Italiaanse havens te ontzeggen.^* Sterker nog, hij is er trots op: hij laat aan zijn kiezers zien dat hij ballen heeft en het schrikt tegelijk migranten af. In deze context is strategisch procederen van cruciaal belang, denken de advocaten, om te voorkomen dat de drempel voor aanvaardbaar geweld tegen migranten nog verder wordt verlaagd.

Ik sprak voor deze explainer met advocaten Violeta Moreno-Lax van het Global Legal Action Network en Queen Mary University London, Loredana Leo van de Italiaanse Association for Immigration Legal Studies, Markella Papadouli van het AIRE Centre in Londen en met onderzoeker Charles Heller van Forensic Architecture.

Meer lezen?