Het noodhulpsysteem kan zelf wel wat hulp gebruiken

Al jaren staat de Zwitserse stad Genève in de toptien duurste steden ter wereld, dit jaar op plaats zeven. De straten zijn er breed, de winkels liggen vol sjieke horloges en de kantoren worden omringd door glooiende parken. Als de lucht blauw is, vormen de Mont Blanc en een 140 meter hoge fontein de idyllische achtergrond van de grijze gebouwen.

Toch is dit niet alleen de stad waar miljonairs komen zeilen op het Lac de Genève. Het is ook de stad waar bijna elke internationale noodhulporganisatie kantoor houdt. De stad mag dan duur zijn, veel van zijn inwoners zetten zich in voor de armste mensen ter wereld. Genève in een notendop: een Porsche met diplomatennummerbord geparkeerd voor een grote poster van een Syrische moeder met haar bestofte kind op de arm. ‘Donnez maintenant.’

In deze stad baan je je een weg door het web van noodhulporganisaties. Ver hoef je niet te lopen. Van het pompeuze oude hotel waarin het Internationale Comité van het Rode Kruis gevestigd is, kijk je zo in de tuin van het Office for the Coordination of Humanitarian Affairs van de Verenigde Naties. Volg de weg de heuvel op, en je zit zo in de crisiskamer van de World Health Organization. En terug aan de voet van de heuvel loop je op tegen het driehoekige gebouw van de United Nations High Commissioner for Refugees.

Dit is het humanitaire hart van de wereld. En daarmee het beginpunt van mijn langerlopende onderzoek naar hoe noodhulp werkt. Hoe zit de basis van het systeem in elkaar?

Kritiek is de noodhulpsector niet vreemd. In 2008 haalde Linda Polman uit naar de industrie van hulporganisaties in haar beruchte boek De crisiskaravaan. En vorig jaar gaf collega-correspondent Femke Halsema hetzelfde systeem er nog flink van langs in de Van Heuven Goedhartlezing. Maar wat loopt er dan precies mis in de noodhulpmachine? En wiens fout is dat? En nog beter: wat is de oplossing?

De moeder van de noodhulp: het Rode Kruis

Allereerst een klein stukje geschiedenis. De eerste echte noodhulporganisatie was het Internationale Comité van het Rode Kruis. In 1863 opgericht in – je raadt het al – Genève, door de Zwitser Henry Dunant. Zakenman Dunant was in 1859 getuige van de slag bij Solferino – een stadje in Italië waar het Franse leger van Napoleon III samen met Sardinië vocht tegen het Oostenrijkse leger.

Noodhulp moet humaan, neutraal, onpartijdig en onafhankelijk zijn. Alleen volgens die principes zou noodhulp effectief zijn

Binnen één dag vonden 40.000 soldaten uit beide kampen de dood, of werden gewond achtergelaten op het slagveld. Dunant vond het gebrek aan medische zorg voor de gewonde soldaten schokkend, en begon de lokale dorpelingen ervan te overtuigen de soldaten van beide kampen vrijwillig te verzorgen. Daar slaagde hij in, en bij terugkomst in Genève begon hij bij overheden te lobbyen voor de oprichting van een permanente hulporganisatie die neutrale, humanitaire hulp zou bieden in oorlogen. Bovendien wilde hij internationale verdragen die deze neutrale dokters en verplegers zouden beschermen.

Dunants inspanningen leidden tot de oprichting van het Internationale Comité van het Rode Kruis (ICRC) en de eerste Conventie van Genève in 1864. Hiermee werd de basis gelegd voor het verlenen van noodhulp. Die basis is gestoeld op de zogenoemde ‘humanitaire principes’: noodhulp moet humaan, neutraal, onpartijdig en onafhankelijk zijn. Alleen volgens die principes zou noodhulp effectief zijn.

Een explosie van organisaties

De Rode Kruisbeweging is nog steeds de grootste, maar al lang niet de enige speler die noodhulp verleent. Wereldwijd zijn er inmiddels tienduizenden noodhulporganisaties. Ze vallen grofweg in twee hoofdcategorieën uiteen: de ngo’s en de multilaterale organisaties. Volgens een studie uit 2010 bestaat de internationale ngo-gemeenschap uit zo’n 250 organisaties en federaties. Binnen de Verenigde Naties, de voornaamste multilaterale organisatie die betrokken is bij noodhulp, zijn maar liefst tien organisaties actief waarbij noodhulp tot de kerntaken behoort. Vaak heeft één slachtoffer te maken met al deze organisaties.

Het Rode Kruis schat dat er bij een flinke ramp zo’n duizend (inter)nationale hulporganisaties inspringen

Hoeveel organisaties er precies in een bepaald rampgebied actief zijn weet niemand. Want naast de gevestigde orde, komen op grote rampen ook duizenden mongo’s af: my own ngo’s. Gewone burgers, zonder expertise, die zelf afreizen naar het rampgebied om hulp te bieden. Van dokters die iets willen doen tot huisvrouwen met dozen vol ingezamelde teddyberen. Bovendien staan ook private bedrijven steeds vaker klaar om iets te betekenen voor slachtoffers.

Al met al is de humanitaire architectuur, in de woorden van Kim Nason, die zich voor de Europese Unie bezighoudt met noodhulpcoördinatie, ‘een samenraapsel van stukjes en beetjes.’ Het ICRC schat dat er tegenwoordig bij een flinke ramp gemiddeld duizend nationale en internationale hulporganisaties inspringen.

Samenwerken in clusters

Je kunt je voorstellen dat zo veel verschillende partijen chaos veroorzaken in een toch al hectisch rampgebied. Dat werd nog eens goed duidelijk na de tsunami in Zuid-Azië in 2004. Toen trokken maar liefst 39 VN-organisaties, honderden internationale ngo’s, meer dan dertig overheden, meer dan zestig multinationals en duizenden mongo’s naar het rampgebied.

In reactie op die chaos, en de humanitaire crisis datzelfde jaar in Darfur, werd het Humanitarian Reform Process in 2005 in gang gezet. De eerste grote stap in dat proces was het opzetten van het zogenoemde clustersysteem van de Verenigde Naties: noodhulp onderverdeeld in elf clusters die samen het totale noodhulppakket vormen. Binnen elk segment heeft één VN-organisatie de leiding over het coördineren van alle organisaties die in dat segment noodhulp verlenen.

Het Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) coördineert vervolgens weer de coördinatoren van elk cluster, zodat de dokters weten waar er huizen worden neergezet, en de huizenbouwers weten waar er voedsel wordt uitgedeeld.

De oppercoördinator is de zogenoemde ‘Humanitaire Coordinator’ van een land – het eerste aanspreekpunt voor de overheid van het getroffen gebied. Het idee is dat het clustersysteem duplicatie voorkomt en gaten vult: iedereen zou nu moeten weten wie wat waar wanneer aan het doen is.

OCHA stelt voor elke grote ramp bovendien een Strategic Response Plan op, waarin per cluster uiteengezet wordt hoeveel geld er nodig is. Overheden en andere donateurs kunnen intekenen om een deel van die hulp te betalen – voor bijvoorbeeld ons ministerie van Buitenlandse Zaken een stuk handiger dan wanneer daar vijftig verschillende organisaties aankloppen met een verzoek om geld. De clusters bepalen zelf hoe ze het opgehaalde geld verdelen over de deelnemende organisaties.

Competitie om de ramp

Het clustersysteem is in theorie prachtig. ‘Niemand wil met vijf vrachtwagens vol eten aankomen op een plek waar gisteren al vijf vrachtwagens van een andere organisatie zijn geweest,’ zegt Jens Laerke van UN OCHA in Genève. ‘Er is dus wel degelijk behoefte aan de coördinatie die wij bieden.’

In feite is er competitie. Elke organisatie bestaat bij gratie van haar donateurs

Maar in de praktijk blijken er toch wat haken en ogen aan te zitten, geeft Laerke toe. Om te beginnen werkt niet iedereen mee. Laerke schat dat de clusters nu ongeveer 75 procent van alle noodhulpactiviteiten coördineren. Een kwart van de noodhulp wordt dus nog altijd compleet chaotisch verspreid. OCHA noch de clusterleiders hebben de macht om noodorganisaties te dwingen tot samenwerking.

Maar een tweede probleem is wellicht nog groter. De organisaties die in de clusters samenwerken, zijn namelijk ook elkaars concurrenten. ‘Er is een heel groot verschil tussen wat we willen, en wat er in feite gebeurt in het veld,’ geeft Laerke toe. ‘In feite is er competitie. Elke organisatie bestaat bij gratie van haar donateurs: ze moeten laten zien dat zij het goed doen. Want het geld dat de ene organisatie krijgt, krijgt de andere organisatie niet. Het is een alles-of-nietsspel.’

Wie vangt het meeste geld?

Waar komt het geld van al deze organisaties dan precies vandaan? Dat is goed te zien in onderstaande grafiek. In 2012 kwam 28 procent van het noodhulpbudget van particuliere donaties, en de overige 72 procent van overheden. Opkomende economieën en Arabische landen krijgen daarin een steeds groter aandeel. Hoewel de donerende overheden vaak niet de uitvoering van de noodhulp doen, hebben ze toch in grote mate macht over het noodhulpsysteem. Zij beslissen waaraan hun geld wordt uitgegeven: aan welke ramp en via welke ngo of VN-organisatie.

Hoewel alle organisaties hetzelfde nobele doel nastreven, worden ze betaald uit dezelfde, eindige pot donorgeld. Competitie is dan ook het buzzword in Genève, dat in elk gesprek na het woord ‘coördinatie’ valt. ‘Competitie voor geld manifesteert zich hier op een passief-aggressieve manier,’ zegt Arafat Jamal, directeur van de Inter-Agency Standing Committee. Hij vertelt dat organisaties voor de bühne wel samenwerken in de clusters, maar eigenlijk alleen bezig zijn hun eigen organisatie op de kaart te zetten, om donorgeld binnen te halen. ‘Mensen verzanden in hun organisatie-ego’s.’

Op de Filipijnen wilde iedereen naar Tacloban, want daar kwamen journalisten met het vliegtuig aan

De competitie voor donorgeld zorgt voor een drang naar zichtbaarheid. Want ook overheden willen dat het belastinggeld besteed wordt aan rampen met veel publieke aandacht. ‘Veel hulporganisaties willen in een gebied werken waar de media kunnen komen,’ zegt Pieter de Rijke, verantwoordelijk voor de Emergency Response Units bij de Internationale Federatie van het Rode Kruis (IFRC). ‘Op de Filipijnen wilde iedereen naar Tacloban, want daar kwamen journalisten met het vliegtuig aan.’

Ook belangrijk: snel resultaat kunnen boeken. David Dalgado van het Britse Rode Kruis deed op de Filipijnen de technische coördinatie van het onderdakcluster. ‘Iedereen wil in het gebied werken waar het makkelijkst resultaten te boeken zijn,’ zegt hij. ‘Een clusterbijeenkomst is een soort onderhandelwedstrijdje.’

En wat doe je dan als je allemaal in hetzelfde gebied wilt werken? ‘Dan beconcurreren organisaties elkaar,’ zegt De Rijke. Gareth Price-Jones van Oxfam: ‘De grote organisaties hebben ook de grootste stem. Eigenlijk mag een lokale overheid beslissen welke organisatie wat doet, maar in de praktijk wordt die vaak totaal ondergesneeuwd. Hoeveel lokale ambtenaren in Syrië weten wat een cluster is, denk je?’

Hulp is politiek

De competitie binnen de sector is problematisch, maar er is nog iets wat schuurt in het huidige noodhulpsysteem: de humanitaire principes waarop het systeem gestoeld is, komen steeds meer in het gedrang. Hulp is politiek en wordt steeds politieker.

Deels is dat onvermijdelijk: het donorgeld waar de organisaties zo naarstig om strijden, wordt immers grotendeels verstrekt door overheden. En die hebben zo hun redenen om bepaalde rampen wel of niet van steun te voorzien. ‘Tijdens de NAVO-bombardementen op Libië in 2011 voelde het nogal raar om geld voor hulp te ontvangen van diezelfde landen die meededen aan de bombardementen,’ herinnert Arafat Jamal van IASC zich.

Maar sinds de war on terror, die begon na de aanslagen van 11 september 2001, zijn de principes van het gescheiden houden van politiek en hulp verder verwaterd, meent Price-Jones van Oxfam. ‘Sinds de oorlog in Afghanistan wordt noodhulp heel expliciet gebruikt om hearts and minds te winnen. Dat zie je ook terug op ministeries van donorlanden: landen als Australië, Nieuw-Zeeland en Canada scharen noodhulp sinds kort onder hun ministeries van Buitenlandse Zaken. Dat maakt het politieker: hulp moet het buitenlands beleid ondersteunen.’

Tijdens de NAVO-bombardementen op Libië in 2011 voelde het nogal raar om geld voor hulp te ontvangen van diezelfde landen die meededen aan de bombardementen

Dat maakt dan ook dat donorregeringen zich steeds meer met het uitvoeren van de hulpactiviteiten gaan bemoeien, zegt Arafat Jamal. ‘Donoren zijn steeds opdringeriger geworden, ze vragen constant om informatie. Als je die niet geeft, geven ze het geld aan een ander.’ Die donorbemoeienis heeft volgens Jamal verstrekkende gevolgen. ‘We zijn als humanitaire gemeenschap steeds minder neutraal aan het worden. Valerie Amos, de baas van OCHA, voert bijvoorbeeld campagne in de VN Veiligheidsraad, voor resoluties over toegang tot Syrië. Dat is extreem politiek. Het neigt naar een kant kiezen.’

Bovendien zijn er steeds meer spelers in het noodhulpveld, die zich überhaupt niet baseren op de humanitaire principes. Zoals de mongo’s, de private bedrijven, maar ook regeringen die zich niets aantrekken van de Conventies van Genève. Turkije gaf bijvoorbeeld noodhulp aan Libië, als expliciete blijk van steun aan de rebellen.

Jens Laerke van OCHA is realistisch: ‘De wereld wordt door politieke ideeën geregeerd, niet door humanitaire ideeën. We moeten een humanitaire ruimte vrijmaken tussen de politieke rotzooi. Maar dat is niet gratis en niet gemakkelijk.’

Frustratie, maar geen oplossing

De frustratie is in Genève van kantoor tot kantoor voelbaar. Het systeem faalt. De termen ‘show,’ ‘theater,’ ‘rotzooi’ en ‘exploderen’ vallen met regelmaat. Maar een oplossing is ook niet in zicht: samenwerken en geld binnenhalen staan voorlopig nog altijd haaks op elkaar, net als neutraliteit en onafhankelijkheid haaks staan op politieke inmenging.

Het systeem lijkt haast te onoverzichtelijk om het op een constructieve manier aan te pakken. Zelfs OCHA heeft desgevraagd geen lijst van alle noodhulpspelers beschikbaar. Velen verwijzen naar de World Humanitarian Summit in 2016. Dan moet het humanitaire systeem op de schop, moet een nieuwe koers worden ingeslagen, moet iedereen om tafel om een nieuw systeem te tekenen. Emmanuel Tronc van MSF verzucht, met het hoofd in de handen: ‘Het is zo vermoeiend. Rapport na rapport vol buzzwords en ideeën. Maar uiteindelijk ontvang je gewoon geld om mensen te helpen. En dat moet je dus gewoon als eerste doen.’

Gareth Price-Jones van Oxfam betwijfelt ook dat al het geregel veel effect heeft voor de mensen in nood. ‘In zekere zin is deze baan in Genève stressvoller dan al het veldwerk dat ik heb gedaan,’ zegt hij. ‘Ik probeer hier naar het grote plaatje te kijken, maar of ik in de goede richting denk moet ik testen met informatie uit het veld. Vanochtend had ik bijvoorbeeld een collega in Zuid-Soedan aan de telefoon. Maar die heeft medewerkers die vastzitten in een bunker, die onder vuur ligt. Het grote plaatje doet er dan even niet toe.’

Deze serie wordt mede mogelijk gemaakt door het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten en het Postcode Loterij Fonds voor Journalisten van Free Press Unlimited.