Ruziemaken om wie de vluchtelingen te eten mag geven

We lezen het vaak genoeg: statistieken uit een rapport van de Verenigde Naties. Een resolutie van de Verenigde Naties. Een veroordeling of oproep van de Verenigde Naties. Maar de VN zijn niet één orgaan met één en dezelfde visie. Want de VN, waarvan bijna alle landen ter wereld lid zijn (momenteel 193), bestaan uit allerlei verschillende organisaties, met verschillende doelen.

Alleen op het gebied van noodhulp zijn er al tien verschillende VN-organisaties. Maar ook al opereren al deze organisaties onder de VN-vlag, onderling wil het niet altijd boteren. Net als organisaties buiten het VN-systeem concurreren de VN-organisaties om dezelfde – beperkte – pot donorgeld. En dan gaan ‘organisatie-ego’s,’ zoals Arafat Jamal van het IASC het omschrijft, een rol spelen.

Elke VN-organisatie heeft een eigen mandaat gekregen van de Algemene Vergadering van de VN. Dat wil zeggen: ze hebben de autoriteit om een bepaalde taak uit te voeren, in elke crisissituatie. Maar soms overlappen die mandaten. En juist in een rampgebied kan dat lastig zijn.

Wie neemt de leiding in de Centraal-Afrikaanse Republiek?

Neem bijvoorbeeld de Centraal-Afrikaanse Republiek (CAR). Het geweld daar heeft sinds vorig jaar bijna 70.000 mensen naar de buurlanden doen vluchten. Zij zijn vluchtelingen. Nog eens 400.000 mensen zijn wel op de vlucht geslagen, maar niet over een landsgrens. Ze verblijven dus nog in de CAR en zijn ontheemd. En dan zijn er nog mensen die eigenlijk uit Tsjaad of Darfur naar de CAR gevlucht waren, en nu weer naar hun eigen land vluchten. Officieel zijn zij geen vluchtelingen, maar ze verblijven wel in een kamp aan de grens. Ook zijn er mensen die niet ontheemd zijn, maar wel noodhulp kunnen gebruiken, bijvoorbeeld omdat ze niet aan genoeg voedsel kunnen komen.

Mensen vluchten over grenzen, binnen grenzen, migreren, gaan terug. Het is niet duidelijk wie slachtoffer en dader is. Welk mandaat geldt dan?

Wie moet in deze situatie de leiding nemen over de humanitaire respons? Is dat de UNHCR, die het mandaat heeft om vluchtelingen te beschermen en ondersteunen, en om in een vluchtelingencrisis de leiding te nemen? Of is dat UN OCHA, met het mandaat om humanitaire hulpactiviteiten te coördineren? Of toch het IOM, de internationale migratie-organisatie, met het mandaat om migratie in goede banen te leiden?

Daarover wordt onderling geruzied: wie namelijk de hulpactiviteiten coördineert, kan het profiel van de eigen organisatie opkrikken. Bovendien kan de leider een belangrijke stem hebben in hoe hulpgelden onderling verdeeld worden.

Jens Laerke van OCHA begint te lachen als naar de ruzie gevraagd wordt. ‘Ah, de vinger op de zere plek,’ zegt hij. Volgens hem zijn de mandaten in het huidige VN-systeem gebaseerd op de problemen van enkele decennia geleden. Toen waren conflicten vaak nog overzichtelijk: tussen twee landen, vaak met een Koude Oorlogachtergrond.

Maar nu zijn veel crises zogenoemde ‘complex political emergencies.’ ‘De huidige crises waarin veel mensen ontheemd raken, zijn heel chaotisch,’ zegt Laerke. ‘Mensen vluchten over grenzen, binnen grenzen, migreren, gaan terug. Het is niet duidelijk wie slachtoffer en dader is. Het beeld is heel verwarrend. Welk mandaat geldt dan?’

Tussen UNHCR en OCHA zijn de afspraken daarover nog niet duidelijk genoeg, meent Laerke. ‘Op dit moment passen we creatief pragmatisme toe. Oftewel: doormodderen. Elke crisis is anders, dus we moeten per crisis kijken wie wat het beste kan doen.’

Maar in de praktijk blijkt het beter te werken als van tevoren duidelijke afspraken gemaakt zijn, om ruzies tussen organisaties te voorkomen. Dat heeft Arafat Jamal van IASC bijvoorbeeld zien gebeuren tussen UNHCR en WFP, het wereldvoedselprogramma. ‘Voorheen was er competitie, ze wilden allebei vluchtelingenpopulaties voeden,’ vertelt Jamal. ‘Maar sinds 2002 zijn er duidelijke afspraken: UNHCR doet populaties onder de 5000 vluchtelingen, WFP helpt bij grotere populaties. Die strijd is gestreden, het stof is neergedaald.’

Niemand wil gecommandeerd worden

Coördinatie-orgaan OCHA heeft sowieso een ingewikkeld mandaat, in een omgeving waar VN-organisaties strijden om leiderschap. ‘Veel organisaties koesteren een diep wantrouwen richting OCHA,’ zegt Jamal. ‘Niemand vindt het leuk gecommandeerd te worden. Zeker niet door een organisatie die zelf geen hulp uitdeelt. Ze zien OCHA als een organisatie die in een rampgebied alleen maar vergadert en e-mails stuurt.’

Laerke heeft dat in praktijk ook gezien. ‘Geloof me, als andere organisaties ons te bazig vinden, krijgen we te horen hoe klein we zijn, hoe arm, en dat ze ons niet nodig hebben om ze te vertellen wat ze moeten doen.’

Volgens Jamal probeert OCHA meer te doen dan coördineren, en roept dat juist verzet op. ‘OCHA wil aan tafel ook haar eigen mening geven: ze wil beslissen hoe de hulp wordt uitgedeeld, in plaats van slechts te coördineren dat er hulp wordt uitgedeeld. Mijn definitie van OCHA’s succes is als niemand OCHA opmerkt. OCHA zou de smeerolie in de machine moeten zijn.’ Maar in een systeem waar geld uitgedeeld wordt op basis van zichtbare resultaten, blijkt dat een lastig streven.

Deze serie wordt mede mogelijk gemaakt door het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten en het Postcode Loterij Fonds voor Journalisten van Free Press Unlimited.