Waarom zijn we niet veel beter voorbereid op de pandemie die je wist dat zou komen?

Zes jaar geleden reisde ik samen met fotograaf Pieter van den Boogert de wereld over om te ontdekken hoe noodhulp werkt. We trokken van hulphoofdstad Genève naar noodhulppakhuizen in Dubai, en van rampgebieden in de Filipijnen en Haïti naar alternatieve noodhulpverleners in Taiwan.

We schreven over hoe noodhulp werkt bij een natuurramp of vluchtelingencrisis – niet over noodhulp bij een wereldwijde pandemie. Maar in veel opzichten lijken de gevolgen van de coronacrisis erg op die van een aardbeving of oorlog. Zorgsystemen worden overweldigd, werkloosheid rijst de pan uit, goederen worden schaars, honger zal toenemen, rellen liggen op de loer, arme mensen worden het hardst geraakt, en ga zo maar door. En: internationale organisaties proberen volop hulp te verlenen waar dat nodig is.

Nu wisten epidemiologen natuurlijk allang dat een wereldwijde pandemie er een keertje aan zat te komen. Sommige voorspelden zelfs dat die zou ontspringen op de bushmeat-markten in Azië. Maar tóch lijkt het alsof we bar slecht waren voorbereid op deze crisis. Hoe kan dat?

Daarover schreef ik in 2014 dit verhaal. Over waarom preventie altijd het ondergeschoven kindje van de noodhulp is. En hoe het anders kan – want misschien kan een pandemie als deze daar een aanzetje voor geven.

Ieder jaar weer zijn er in Pakistan overstromingen: mensen verliezen hun huizen, hun gewassen, hun vee, hun familieleden. En ieder jaar weer moet het land daarom om een flinke hoeveelheid noodhulp vragen. Huizen en infrastructuur moeten herbouwd, mensen hebben voedsel en gezondheidszorg nodig.

Ieder jaar weer.

En Pakistan is niet het enige land dat een zeer regelmatige rampencyclus kent. Aan al deze landen wordt elke keer weer noodhulp geboden. Het is dweilen met de kraan open - zeker nu klimaatsverandering ervoor zorgt dat er elk jaar meer, en extremere rampen zijn. In 1975 waren er 78 natuurrampen in de wereld, in 2019 maar liefst 409.

Zou je niet iets kunnen doen om de impact van zulke rampen te beperken? Huizen iets hoger bouwen, zodat ze niet onder water lopen? Gewassen planten die al vóór het tyfoonseizoen geoogst kunnen worden? Mensen waarschuwen, zodat ze kunnen evacueren? Zouden we, in andere woorden, niet beter kunnen voorkomen dan genezen?

Het antwoord is natuurlijk ja.

Een euro aan risicoreductie vóór een ramp, bespaart zeven euro aan hulp ná een ramp

In de humanitaire wereld noemen ze het disaster risk reduction (risicoreductie): het verminderen van het risico dat mensen lopen door rampen als overstromingen, droogte, stormen, bosbranden, landverschuivingen of aardbevingen. De formule is simpel: in gebieden met een hoog risico op rampen probeer je de kwetsbaarheid van mensen te verminderen en/of de capaciteit van de autoriteiten te vergroten. Met andere woorden: je probeert te voorkomen dat een ramp grote impact heeft. Dat is niet alleen goed omdat je mensenlevens redt, je bespaart ook geld. De EU noodhulpafdeling ECHO rekende uit dat een euro aan risicoreductie vóór een ramp, zeven euro aan hulp bespaart ná een ramp.

In 2005 werd een mondiale conferentie over het thema gehouden, waar het zogenoemde Hyogo Framework for Action uit voortkwam. De hele wereld beloofde risicoreductie toen een ‘topprioriteit’ te maken, om met de woorden van VN Secretaris-Generaal Ban Ki Moon te spreken. Risicoreductie is dan ook hét buzzword in de noodhulpsector anno 2014. Elke zichzelf respecterende noodhulporganisatie heeft tegenwoordig een risicoreductieafdeling, of op zijn minst een focal person, die het onderwerp binnen de organisatie promoot. De Verenigde Naties hebben een Speciaal Gezant voor Disaster Risk Reduction, en een gezamenlijk plan van aanpak.

Maar in plaats van de enorme piek in humanitair budget voor risicoreductieactiviteiten – die je zou verwachten bij gebruik van de term ‘topprioriteit’ – zien we in jaren na de conferentie van Hyogo dit.

Er kwam slechts een kleine toename in budget voor risicoreductie (de zwarte stukjes in de grafiek). Tien jaar na de conferentie wordt nog altijd slecht 6 procent van het noodhulpgeld besteed aan preventie.

Dat is vreemd. Jerry Velazquez van de VN-organisatie voor Disaster Risk Reduction (UNISDR) is er ook verbaasd over. ‘In de geneeskunde is het een no-brainer,’ zegt hij. ‘Als je een verhoogd risico op cholesterol hebt, koop je medicijnen om te voorkomen dat je ziek wordt. Je gaat niet een doodskist kopen en wachten tot je doodgaat. Waarom doen we dat dan wel voor rampen?’

Het antwoord van vrijwel iedereen in de sector luidt eenduidig: er is geen geld te werven voor ramppreventie. Niet bij donorlanden, en niet bij het publiek.

Hoe kan dat?

1. Je kunt preventie niet zien

Herinner jij je supertyfoon Phailin nog, die in oktober 2013 over India raasde? Waarschijnlijk niet. Op wat nieuwsberichten na bleef een van de zwaarste tyfonen uit de geschiedenis van India uit het wereldnieuws. De reden? Er stierven slechts enkele tientallen mensen. Bijna vijftien jaar eerder, in 1999, kwam een soortgelijke tyfoon over hetzelfde gebied. Toen vonden 10.000 mensen de dood. En was het groot nieuws.

Het verschil tussen 1999 en 2013 was simpel: in de tussentijd was geïnvesteerd in preventie. Er werden veilige ‘tyfoonkampen’ gebouwd, waar meer dan 550.000 mensen uit het gebied naartoe werden geëvacueerd.

‘Wat er gebeurt bij preventie is: er gebeurt niks,’ zegt Velazquez van UNISDR. ‘Er gaan geen mensen dood. En dan is het dus geen nieuws. Er is geen CNN-moment, er worden geen hulpgoederen uitgedeeld, er is geen politieke winst uit de situatie te halen.’

Risicoreductie luistert naar de stemmen van de doden. Maar die zijn moeilijk te communiceren

Zijn punt wordt onderschreven door noodhulpwerkers van over de hele wereld. ‘Donorlanden geven nu eenmaal geld voor zichtbare projecten,’ zegt een ngo-medewerker in Thailand. ‘Respons is altijd sexier. Bloedende kinderen, dat is nu eenmaal betere publiciteit,’ zegt een VN-medewerker in Nepal.

Hoe je preventie ook op een ‘sexy’ manier kunt communiceren, daar wordt al jaren over gedebatteerd, vertelt Carmen van Heesen, van UNICEF in Bangkok. Ze geeft een voorbeeld. Tijdens een ramp is er een verhoogde kans dat kinderen slachtoffer worden van mensensmokkel. Dat kun je voorkomen door een goede registratiedatabase aan te leggen, en ambtenaren te trainen om die te gebruiken. ‘Maar niets is zo saai om te zien als een workshop,’ zegt Van Heesen. ‘Mijn tante of buurvrouw – het algemene publiek – haakt dan af. Die willen minder complexe problemen: kinderen hebben geen zeep, krijgen diarree, en gaan dood. Oké, dan geven ze geld. We moeten als hulpgemeenschap zelf beter worden in het communiceren van het belang van preventie.’

2. Je kunt preventie moeilijk meten

Dat brengt ons op de volgende reden dat geld werven voor preventie lastig is. Want als je wilt tonen hoe belangrijk het is, moet je de impact kunnen meten. ‘Het is makkelijker om de dode lichamen te tellen, dan de mensen die niet dood zijn gegaan door jouw preventiemaatregelen,’ zegt Amod Dixit van de National Society for Earthquake Technology in Nepal. ‘Er is nog geen goede, boeiende manier om de impact van risicoreductie te meten.’

Ook met dit probleem is de sector wereldwijd bezig. Van de VN tot de EU tot het Asian Disaster Preparedness Center: men probeert de resultaten van preventie te kwantificeren. ‘We kunnen de impact op papier tonen met scenario’s, maar dat blijven theorieën,’ zegt de directeur van het ADPC Peeranan Towashiraporn. ‘Maar de impact in de praktijk meten is moeilijker. Vooral omdat er eerst een ramp moet plaatsvinden om te zien of de preventieve maatregelen succesvol waren.

Bovendien is de vraag: wat verstaat men überhaupt onder succes? Als er een enorme aardbeving plaatsvindt in Kathmandu, en er zijn 160.000 doden in plaats van 220.000 doden, is dat dan een succes te noemen?

3. Preventie duurt langer

De resultaten van preventie gaan niet over één nacht ijs. Het duurde bijvoorbeeld jaren om de tyfoonkampen in India te bouwen. En dat is vaak een probleem voor geldschieters. Politici willen resultaat zien binnen hun verkiezingstermijn. Maar de plannen die nodig zijn voor risicoreductie gaan niet over enkele, maar over tientallen jaren. Terwijl de financieringscycli voor noodhulporganisaties vaak een jaar, of achttien maanden duren. ‘Onze organisaties zijn ingericht op korte projecten, die zo snel mogelijk resultaat tonen,’ zegt Moira Reddick, van het Nepal Risk Reduction Consortium. ‘Als we iets willen plannen voor meerdere jaren, hebben we niet de zekerheid dat donoren zich niet halverwege terugtrekken.’

4. Preventie is niemands verantwoordelijkheid

Een andere problematische vraag: wiens verantwoordelijkheid is preventie? Hoort het bij noodhulp – het gaat immers om rampen – of valt het onder ontwikkelingshulp – je verbetert immers de staat van een land? Risicoreductie valt vaak tussen de mazen van het systeem.

Een voorbeeld: in Togo wilde het Duitse Rode Kruis een project initiëren waarbij een klein deel van het geld (100.000 euro op een project van 5 miljoen) gereserveerd was voor een zogenoemd Forecast Based Finance Fund. Dit fonds zou worden geactiveerd als de waterstand in Togolese rivieren een bepaald kritiek niveau had bereikt. Dan zouden vooraf besproken maatregelen automatisch genomen worden: evacuatie van een deel van de bevolking bijvoorbeeld. Het risico van deze aanpak is natuurlijk dat de waterstand niet nog verder stijgt, en de evacuatie voor niets is geweest.

Risicoreductie valt vaak tussen de mazen van het systeem

De Duitse overheid wilde het hele project financieren, behalve het Forecast Based Finance Fund. De noodhulpafdeling zei: er is nog geen ramp, dus dit is iets voor de klimaatafdeling. De klimaatafdeling zei: het gaat over investeringen, dan moet je bij de ontwikkelingsafdeling zijn. De ontwikkelingsafdeling zei: dit gaat over een concrete ramp, dan moet je bij de noodhulpafdeling zijn. Uiteindelijk heeft het Duitse Rode Kruis eigen reserves ingezet om het fonds toch te kunnen financieren.

Inmiddels is er een beleidswijziging geweest bij de Duitse overheid, om dergelijke projecten met noodhulpgeld te betalen. Zij zagen ook in dat het te gek voor woorden was dat niemand dit wilde betalen.

5. Preventie kan niet concurreren met acute nood

Maar zelfs als iedereen het erover eens is dat risicoreductie een taak is voor de noodhulpsector, dan blijft het probleem: de concurrentie van acute rampen. Je kunt je noodhulpbudget niet twee keer uitgeven. En kies je dan voor een preventieve dijk in Bangladesh, waar nog niks gebeurd is, of voor voedselhulp in Gaza, Zuid-Soedan, Centraal Afrikaanse Republiek, of Syrië, waar de nood nú aan de man is?

De conclusie van iedereen in de sector is: die keus is onmogelijk. Wat nodig is, is meer geld.

En beetje bij beetje komt dat geld er ook. In 2014 presenteerde het Nederlandse kabinet op Prinsjesdag een extra noodhulpfonds van 570 miljoen euro. Daarvan was 30 miljoen (iets meer dan 5 procent) bedoeld voor ‘preventie van natuurrampen’. Dat was nog altijd een fractie van het fonds (de rest is voor acute rampen en de verbeterde opvang van vluchtelingen), maar het was een eerste stap, en een flinke vooruitgang met 2013. Toen besteedde Nederland slechts 1,5 miljoen euro aan risicoreductie, nu gaat het dus om 10 miljoen per jaar.

In de grafiek aan het begin van dit stuk zie je bovendien dat het percentage dat landen aan risicoreductie besteden al enige jaren aan het toenemen is. Er zijn een paar absolute voorlopers, zoals Japan en Australië, die elk bijna een kwart van hun noodhulpbudget aan preventie geven. En er is hoop dat meer landen dit voorbeeld zullen volgen.

Het beste argument is niet mensenlevens redden, maar geld besparen

Langzaamaan verandert dus de geldstroom.

Misschien wel vooral omdat donoren inzien dat het niet realistisch is om in een wereld met een toenemend aantal natuurrampen, telkens de rommel op te ruimen. Een evaluatie van de Wereldbank uit 2006 laat zien dat het geld dat de bank investeert in ontwikkelingsprojecten, vaak verloren gaat omdat die projecten weggevaagd worden door natuurrampen. Vervolgens investeert de bank weer in de wederopbouw, en is zo dubbel geld kwijt.

Maarten van Aalst zegt: ‘Het huidige systeem werkt kwantiteit in de hand, in plaats van kwaliteit. Het staat toch beter om twee dorpen van een weg te voorzien, in plaats van één dorp een weg te geven die bij een volgende overstroming niet wegspoelt. Zeker als de humanitaire gemeenschap dan bereid is die wegen vervolgens weer te herbouwen.’

We moeten risicoreductie niet alleen framen als een probleem van veiligheid, maar ook als een economisch probleem

Uiteindelijk is het natuurlijk niet alleen de hulpgemeenschap die risicoreductie moet doorvoeren, maar is het juist ook de taak van overheden van landen met een hoog rampenrisico. Zij moeten wetten aannemen om hun land veiliger te maken. ‘Als we overheden en het bedrijfsleven niet overtuigen, is het einde verhaal,’ zegt Velazquez van UNISDR. De VN-organisatie richt hun lobbywerk dan ook op de mensen die invloed hebben op budgetten: ministers, CEO’s. ‘We moeten risicoreductie niet alleen framen als een probleem van veiligheid, maar ook als een economisch probleem,’ zegt Velazquez. ‘Het is voor de winst van bedrijven ook beter als er minder schade is na een ramp.’

In Amerika hebben ze dat bijvoorbeeld al begrepen. Zo investeerde BART – het private treinsysteem in San Francisco, Californië – veel in risicoreductie. Niet alleen voor de veiligheid van reizigers in het aardbevingsgevoelige gebied, maar ook omdat elke dag dat de treinen niet rijden, geld verloren gaat.

En zo lijkt de wrange conclusie: wanneer je geldstromen wilt bijsturen om mensenlevens te redden, moet de economie als doorslaggevend argument worden gebruikt, niet die mensenlevens.

Deze serie wordt mede mogelijk gemaakt door het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten en het Postcode Loterij Fonds voor Journalisten van Free Press Unlimited.