Hoe kunnen gemeenteraadsleden democratie kleur geven?

Vergeet Thierry Baudet. Vergeet Geert Wilders. En al die andere landelijke kopstukken, die nu wel of niet meedoen aan verkiezingsdebatten op radio en tv. Op 16 maart zijn zij geen kandidaat voor wat dan ook. En over de belasting op vermogen of de wooncrisis, waar zij wel mee te maken hebben, zeggen zij verrassend weinig.

De gemeenteraadsverkiezingen gaan over jouw gemeente, én over hoe democratie kan werken. Je kon in deel 1 van deze korte serie al lezen dat veel van het geld dat gemeenten uitgeven, al vastligt. Vandaag beschrijf ik hoe gemeenteraadsleden voor democratische vernieuwing kunnen zorgen. En in deel 3 zet ik op een rij hoe je je stem kunt bepalen.

Zodra de uitslagen van de raadsverkiezingen binnen zijn, beginnen in de 345 gemeenten van Nederland de gesprekken over een nieuw collegeakkoord – een soort gemeentelijk regeerakkoord. De succesvolste kandidaten pakken dit anders aan dan de bekende namen in Den Haag: zij doen Zoek de overeenkomsten, in plaats van Zoek de verschillen.

Jaren klonk het advies aan de landelijke politiek: hou het kort, de wereld verandert snel, sluit een regeerakkoord op hoofdlijnen. Maar ook dit jaar was het welgemeende advies van deskundigen zoals informateur Herman Tjeenk Willink weer aan dovemansoren gericht. Na bijna driehonderd dagen produceerden de vier coalitiepartijen toch een vrij gedetailleerd regeerakkoord, dit keer met grootse en miljarden kostende ambities, die deels buiten de gewone begroting werden gehouden.

In veel gemeenten werd eerst deze Haagse praktijk van lange coalitiebesprekingen en uitvoerige regeerakkoorden overgenomen. Iedere stad die zichzelf respecteerde trok een informateur van buiten aan, liefst met enige landelijke bekendheid. Net echt.

De opkomst van het raadsbrede akkoord

Maar in steeds meer gemeenten ging die praktijk wringen. De kiezers bleven weg. Lokale partijen werden populairder, en maakten veel los. Zeker als ze zich niet sterk maakten voor deelbelangen, maar juist opkwamen voor een opener gemeentebestuur.

Verschillende gemeenten hebben raadsbrede akkoorden

In allerlei gemeenten koos men voor opener akkoorden, vaak met meer fracties dan getalsmatig nodig. De gemaakte afspraken waren eerder het begin dan de uitkomst van het samenwerkingsoverleg.

Zo zijn er allerlei varianten van vernieuwende afspraken die volgden op de vorige raadsverkiezingen. Ook in andere gemeenten zijn raadsbrede akkoorden vastgesteld. In Almelo (zo’n 73.000 inwoners) stelden zelfs zeven landelijke en zeven lokale fracties samen een raadsbreed gedragen programma vast. Iets dergelijks gebeurde in Alblasserdam, Cranendonck, Etten-Leur, Leiden, Oude IJsselstreek, Utrechtse Heuvelrug en Zwijndrecht.

Terwijl: de gemeente zou juist politieker worden

Het is een verrassende ontwikkeling. Sinds 2002 is het gemeentebestuur namelijk ‘gedualiseerd’. Vóór die tijd kwamen wethouders uit de raadsfracties die samen een coalitie hadden gesloten. Ze bleven naast wethouder ook raadslid. Om peper in het politieke debat in de gemeenteraad te stoppen en een helderder controle op het bestuur door burgemeester en wethouders te stimuleren, werd het duaal bestel ingevoerd. Wethouders zaten niet meer in de raad en konden zelfs van buiten de gemeente komen.

Op veel andere plaatsen zijn door meerderheden coalitieakkoorden vastgesteld, min of meer zoals het altijd ging. Ook daar heeft het dualisme lang niet altijd voor scherpe politieke tegenstellingen gezorgd. Het relatief grote aantal wethouders dat tussentijds aftreedt, wordt meer door persoonlijke kwesties en onvoldoende informeren van de raad verklaard dan door politieke ‘dualistische’ tegenstellingen.

De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) pleit daar ook voor:^* doe maar gewoon, wees praktisch, betrek zo veel mogelijk mensen zo vaak mogelijk bij het bestuur. Zoek de overeenkomsten, niet de verschillen.

Deze aanbevelingen passen in de ontwikkeling die in 2016 werd gesignaleerd door een commissie van de VNG (waar ook de vorige minister van Binnenlandse Zaken Ollongren in zat). Die schreef: ‘De tragiek van de dualiseringsoperatie is geweest, dat zij het lokaal bestuur politieker heeft willen maken, in een tijd waarin burgers vragen om minder politiek en meer democratie.’^*

De dualisering van de gemeenteraad heeft de beoogde verlevendiging en dynamisering van het gemeentelijke politieke debat niet opgeleverd. Dat is althans de mening van de Groningse staatsrechtgeleerde Douwe Jan Elzinga. Hij was voorzitter van de staatscommissie die het plan rond de eeuwwisseling bedacht.

Omdat de gemeente er steeds meer taken bij kreeg, moest de raad een grotere rol spelen in het democratisch debat over de uitvoering van die taken, was de gedachte. Maar Elzinga constateert dat de speelruimte van de gemeente, ook ten aanzien van al die nieuwe taken, steeds kleiner is geworden. ‘Ondertussen zitten we met een stelsel waarvan we zeggen dat er ruimte is voor verschil en dat de gemeente politieke macht heeft, terwijl het tegendeel waar is.’

Vooral de burgemeester krijgt vertrouwen

De paradox is dat burgers zich minder verbonden voelen met hun gemeente (57 procent) dan met Nederland (82 procent). Maar het meest recente Lokaal Kiezersonderzoek, uit 2018, laat ook zien dat het vertrouwen groter is in politiek op lokaal dan op landelijk niveau.^*

Die ongekozen, onafhankelijke burgemeester wordt het meest vertrouwd (62 procent). En daarna de gemeenteraad (53 procent). Die samen, mét de wethouders – de bestuurlijke werknemers van de gemeente –, moeten inhoud geven aan dat verlangen naar meer democratie van de burger. Daarbij zullen ook verschillen van opvatting tot uitdrukking komen.

Advies: meer contact, minder gedoe

Wat de burger vooral niet wil, is politiek gedoe – maar ja, raadsleden zijn net mensen. Als dat al te vermijden valt, rest hun de schone taak te zorgen dat politiek zo veel mogelijk gaat over keuzes, en niet over mannetjes en vrouwtjes.

Om dat mogelijk te maken pleitte de Raad voor Openbaar Bestuur ervoor hun raadstijd voor de helft te besteden aan contact met burgers. Wees meer volksvertegenwoordiger, luidde de opdracht.^* In 2021 besteedden raadsleden wekelijks gemiddeld 16,75 uur aan hun raadswerk.

Ook toen was het advies: voorkom overmatige politisering, zorg voor de democratische kwaliteit van de besluitvorming. Het komt allemaal neer op luisteren en vertalen. Het raadslid als gemeentelijk gespreksleider.

Hoe groter de gemeente, hoe lastiger dat kan zijn. Aan de andere kant: in een kleine gemeente is het aantal raadsleden ook kleiner, terwijl het aantal onderwerpen dat niet altijd is.

Opdracht voor nieuwe raadsleden: verdedig de dichtbije democratie

De bijna 8.501 raadsleden die op 16 maart 2022 worden gekozen wachten spannende tijden. Zij nemen letterlijk het bestuur van hun gemeente ter hand. Ook al staat er van alles vast, zijn er gevestigde belangen, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, ervaren wethouders en veel wettelijke voorschriften, de raad is de baas in de gemeente.

Voor de nieuwe raadsleden geldt: maak je snel de spelregels eigen, laat je vertellen hoe de traditie er bij jullie uitziet, maar voel je vrij die zo nodig aan te passen.

In een meeslepend boek beschrijven de Leidse staatsrechtbeoefenaars Wim Voermans en Geerten Waling de wortels van het gemeentelijke bestuur in Nederland. Het is echt van de burgers en door de burgers.

Het is verplichte literatuur voor iedereen die zich afvraagt wat het bestaansrecht is van gemeenten en met hoeveel recht ze zich soms verweren tegen Haagse instructies.

Met doordachte twijfel stemmen is beter dan thuisblijven

Voermans en Waling zijn fel en overtuigend in hun veroordeling van het schaalvergrotingsdenken dat nog steeds onverminderd door Den Haag én sommige provinciebesturen wordt opgelegd aan gemeenten. In recente gevallen in Landgraaf, Hoeksche Waard, Haren en Laren/Huizen/Blaricum zijn fusies gewenst of doorgedrukt door het Rijk (vaak op advies van de provincie), terwijl daar onder de bevolking nauwelijks draagvlak voor was.

Het zijn voorbeelden van de volgens Voermans en Waling en het Groningse Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO)^* onbewezen stelling dat gemeentelijke fusies leiden tot meer bestuurskracht en efficiëntere omgang met publieke middelen.

Inhoudelijk weerwerk leveren tegen het ahistorisch bedrijfsmatig denken over lokaal bestuur. Het is een pittige opgave voor nieuwe én ervaren raadsleden. Maar het welzijn van onze dichtbije democratie staat op het spel. Het is de moeite waard.

Daar komt de complexiteit van de financiële verhoudingen tussen gemeente en Rijk nog bij, zoals ik al beschreef in het eerste stuk in deze serie. Geld telt, het is wettelijk verboden voor gemeenten om een tekortbegroting te hebben. Maar zichtbaar afwegingen en keuzes maken, dát is de kerntaak van de gemeenteraad.

Gemeenteraadsleden zijn pioniers van de Nederlandse democratie. Zij kunnen Den Haag laten zien hoe je dat doet in 2022. Minder naar adviesbureaus en bestuurlijke modes van gisteren luisteren, en meer naar burgers.

En voor hen geldt: met doordachte twijfel stemmen is beter dan thuisblijven. Over hoe je je stem het best kunt bepalen, lees je meer in deel 3.