Geen wonder dat burgers afhaken bij een overheid die telkens de eigen wet overtreedt

Het handige van een hoofddoek is dat je er in bus en tram als je je mondkapje bent vergeten toch even neus en mond mee kunt bedekken. Er zijn altijd momenten waarop een weldenkend mens langs de randen van de wet scheert. Voor het goede doel, per ongeluk of om ’t leven makkelijker te maken zonder anderen al te veel te benadelen. Welke ouders hebben hun leerplichtige kinderen nooit een dag eerder mee op vakantie genomen?

Deze Nederlandse traditie van soepele omgang met de wet is uitgegroeid tot een wijdverbreid respect voor de wet à la carte.

Nadat het demissionaire kabinet de jongste halve lockdown had aangekondigd, verklaarden horecaondernemers strijdlustig dat zij zich niet aan de nieuwe sluitingstijd van acht uur ‘s avonds zouden houden. In Breda voegden zij de daad bij het woord, met gedoogsteun van hun burgemeester. Handhaving van de regels als optie.

De coronatijd heeft een vrij breed verzetsgevoel losgemaakt dat gebaseerd is op een vermeend persoonlijk recht van weging en beoordeling van geldende regels. Geloof ik in de oprechtheid van de regelstellers? Zijn die regels mijns inziens effectief, botsen ze niet met een grondrecht waar ik aan hecht, zijn ze voldoende democratisch tot stand gekomen en overtuigend uitgelegd? Zo nee, pech voor die regels en het beoogde doel.

De overheid én burger zien de wet als optie, niet als norm

Het lijkt een zichzelf versterkend proces. Hoe meer mensen selectief met regels omgaan, des te minder zullen anderen geneigd zijn zich er wel aan te houden. Dit verschijnsel wordt acuter naarmate meer gevallen bekend worden van een overheid die regels strikt uitlegt en keihard handhaaft, vaak met strafoplegging zonder rechterlijke tussenkomst. Soms – zie de toeslagenaffaire – na te gedweeë, halfautomatische steun van de rechter.

Funest voor het vertrouwen in de overheid: gestrengheid door een overheid die zich zelf lang niet altijd aan de wet houdt.

Los van de psychologie van een pandemie en los van de lastige taak van een regering die het bijna niet goed kan doen te midden van een kakofonie van stellige adviezen, is wetsverachting door de overheid misschien wel dé factor die wetsnonchalance bij de burger versterkt.

De losse omgang met de wet door de overheid is besmettelijk en hoogst schadelijk. Wie regels stelt, maar zich er zelf alleen aan houdt als het zo uitkomt, vraagt om burgerlijke ongehoorzaamheid en erger nog: onverschilligheid jegens de democratische rechtsstaat.

'We doen ons best' is niet genoeg, ook niet voor de overheid

Het vertrouwen in de politiek is in tijden niet zo laag geweest.^* Natuurlijk heeft het onzekere coronabeleid ermee te maken, net als de verabsolutering door sommigen van bepaalde grondrechten ten koste van andere grondrechten. De slepende kabinetsformatie zal ook niet helpen.

Maar de sluipmoordenaar van het vertrouwen in de overheid is de normvervaging bij diezelfde overheid.

Bij verschillende botsingen tussen (groepen) burgers en de overheid van de laatste jaren was het de overheid die de hand lichtte met de wet, stiekem of openlijk.

Dat was het geval bij het Programma Aanpak Stikstof (PAS) waar toekomstige beperking van de uitstoot door boerderijen en andere bedrijven en activiteiten in het heden werd meegerekend. De Raad van State prikte daar in 2019 doorheen. En de overheid probeert nu opnieuw met een kunstje onder de wet uit te komen door vergunningvrije zones te creëren (zonder dat openlijk te zeggen) waar onbeperkte stikstofuitstoot mogelijk is.

Er liggen al een stuk of twaalf banen asfalt, maar volgens de inmiddels naar een functie elders afgereisde Cora van Nieuwenhuizen is het voor de doorstroming vitaal dat er nog een paar banen bijkomen

Het is een patroon: een minister loopt met het voorgenomen of al ingevoerde beleid tegen de wet aan. Wat is de reactie?

Meestal niet: ‘O, dan moeten we ons beleid aan letter en geest van de wet aanpassen’. Nee, er wordt gezocht naar de minst hinderlijke omweg. Ambtenaren zoeken naar een papieren oplossing.

Zo is steeds weer geprobeerd de verdere verbreding van de oostelijke ringweg (A27/A12) om Utrecht bij landgoed Amelisweerd door te drukken. Er liggen al een stuk of twaalf banen asfalt, maar volgens de inmiddels naar een functie elders afgereisde minister van Verkeer Cora van Nieuwenhuizen (VVD) is het voor de doorstroming vitaal dat er nog een paar banen bijkomen.

De Raad van State had er in 2019 al een streep door gezet,^* maar de minister goochelde wat met de verwachte stikstofuitstoot en zette door. Provincie en gemeente zijn tegen, veel burgers zijn tegen maar het plan ligt klaar en wacht op een nieuw kabinet.

Ook de Urgenda-vonnissen herinneren de overheid aan haar wettelijke taak te zorgen voor minder uitstoot van broeikasgassen. Tot in de derde en hoogste instantie gaf de rechter Urgenda gelijk dat de overheid de wet onvoldoende respecteerde op klimaatgebied. ‘We doen ons best’ is voor burgers ook niet genoeg.

De voorbeelden stapelden zich op de laatste weken.

De Tweede Kamer nam een wet aan die de deur wijd openzet naar massasurveillance

De Eerste Kamer kreeg een wetsontwerp te behandelen dat de uitwisseling van persoonsgegevens tussen een hele serie overheids- en private instellingen mogelijk maakt. Het lijkt wel of die samenwerkingsverbanden met opzet de saaiste van alle afkortingen als naam hebben. Maar het is de opvolger van het door de rechter afgeschoten SyRI-project waar gemeenten met behulp van risicoprofielen van burgers fraude wilden bestrijden. Het zou ook leiden tot grootschalige geautomatiseerde gegevensuitwisseling tussen overheidsinstanties.  

De Nederlandse Vereniging van Banken juicht het nieuwe wetsontwerp toe, dat al is aangenomen door de Tweede Kamer.

Ondanks diverse aanpassingen adviseert de Autoriteit Persoonsgegevens de Eerste Kamer met klem dit ‘super-SyRI’-ontwerp in deze vorm niet aan te nemen.^* Het zet de deur wijd open naar ‘massasurveillance’, waarbij de burger niet weet wie allemaal al of niet juiste gegevens over zijn persoon krijgen, bewaren en er drastische gevolgen aan kunnen verbinden, die lastig te bestrijden zijn voor een individuele burger.  

De minister wil terrorismebestrijder NCTV verregaande bevoegdheden geven – terwijl er nauwelijks toezicht op deze dienst is

Even lastig te doorgronden voor gewone burgers, maar potentieel met even ingrijpende gevolgen, waren een aantal activiteiten van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid.

Deze NCTV verzamelde zonder wettelijke basis privacygevoelige informatie over burgers en moedigde gemeentes aan via een particulier bureau moskeeën te bespioneren op zoek naar tekenen van radicalisering. De dienst zegt te zijn gestopt met de gewraakte activiteiten. Om een wettelijke basis te leggen onder de wel met de taak overeenkomende activiteiten, heeft de minister van Justitie een wetsontwerp ingediend.

De NCTV moedigde gemeentes aan via een particulier bureau moskeeën te bespioneren

De Raad van State miste voldoende toezicht op de NCTV en signaleerde het ontbreken van bewaartermijnen voor gevoelige persoonlijke data en begrenzing van taken. De Autoriteit Persoonsgegevens  uitte nog fellere kritiek op het wetsontwerp. Het zou opnieuw te vaag zijn en burgers onvoldoende ruimte bieden voor hun rechten op te komen. De NCTV, een dienst van het ministerie van Justitie, heeft geen onafhankelijke toezichthouder, terwijl hij bevoegdheden krijgt die overlappen met die van de inlichtingendiensten, waar (met moeite) wel toezicht op is geregeld.

Volgens de minister van Justitie was de kritiek al in het wetsontwerp verwerkt of zou dat alsnog gebeuren. Het is aan het parlement om te kijken of de rechten van burgers afdoende beschermd zijn. Het wetsontwerp is intussen controversieel verklaard en wordt daarom voorlopig niet behandeld.

De politie fotografeert nummerborden en bestuurders

Even talrijk zijn de gevallen waarin de politie gegevens verzamelde en bewaarde zonder afdoende wettelijke grondslag en in strijd met wettelijke rechten van burgers. De kentekens van miljoenen auto’s op de snelwegen worden vastgelegd en bewaard. Naast nummerborden worden ook gezichten van inzittenden herkend en bewaard.

Het helpt soms boeven en wanbetalers te vangen; het draagt ook bij aan een samenleving waarin de burger van minuut tot minuut kan worden gevolgd en waarin overheidsdiensten de neiging hebben steeds functies toe te voegen en meer te doen dan waar systemen ooit voor waren bedoeld.

Veel van de recente schandalen en misstanden bij de overheid komen neer op schending van grondrechten, overtreding van wettelijke regels of halsstarrig uitvoeren van onbarmhartige of slecht gemaakte wetten.

In al die gevallen worden burgers gevolgd, en soms zonder dat zij het weten gebrandmerkt als ‘fraudegevoelig’ of ‘frauderend’ in systemen die op steeds grotere schaal worden gekoppeld aan andere systemen. Daardoor kunnen de geschaduwde burgers opeens geen uitkering, toeslag of hypotheek krijgen. Of moeten zij grote bedragen terugbetalen. Dat gebeurt op veel bredere schaal dan alleen in de toeslagenaffaire.  

De klimaatwet wordt behandeld als plannetje, maar is een wet

Op heel andere terreinen is een vergelijkbaar beeld te zien. Nederland haalt bijvoorbeeld de criteria van de eigen Klimaatwet lang niet, stelde de Raad van State kortgeleden vast.^* Terwijl Nederland die wet zou moeten aanscherpen om aan de Europese Klimaatwet te voldoen.

Het is een voorbeeld van een wet die meer als een intentieverklaring wordt opgevat dan als een geheel van regels waar met name de overheid zich aan moet houden. Terwijl daar alle aanleiding toe is. De wet als een beleidsoptie.

Wetgeving is verworden tot een administratieve voetnoot bij politiek gewenst beleid, door een Kamermeerderheid afgestempeld

In gewoon Nederlands: de overheid ligt overhoop met de wet. Wetgeving is bedoeld om normen vast te leggen waar burger én overheid zich aan hebben te houden, waar zij rechten en verplichtingen aan ontlenen. Maar wetgeving is verworden tot een administratieve voetnoot bij politiek gewenst beleid, door een Kamermeerderheid afgestempeld. Het zou mooi zijn als. Misschien kunnen we. Geen dwingend recht.

Sterk voorbeeld van een wenswet is de Participatiewet. Die wet, die over de bijstand gaat, veronderstelt een zelfredzame burger, gesteund door een vitaal netwerk van familie en buurt. In veel gevallen ontbreekt dat.

In de praktijk wordt vrij algemeen erkend dat de wet mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt heeft overschat en routinematig benadeeld. Maar eenmaal wet, duurt het vaak jaren om fundamentele misvattingen er weer uit te halen.

De achteloze wetgeving en de strenge uitvoering maken nu zelfreflectie los

Die onverschilligheid jegens de rechtscheppende rol van wetgeving zorgt er voor dat het proces van wetgeving vrij achteloos door regering en Kamers wordt doorlopen; zeker in de Tweede Kamer is voor individuele leden of fracties weinig eer te behalen met aandacht voor zorgvuldige wetgeving. De overheid lapt bovendien zonder veel zielenpijn wetten aan haar laars als de inhoud even niet uitkomt.

Vooral de toeslagenaffaire heeft een kleine tsunami aan (zelf)reflectie losgemaakt. De parlementaire ondervragingscommissie stelde de wetgever in gebreke, de Venetië-commissie van de Raad van Europa moedigde de Kamer aan haar controlerende taak beter uit te voeren en zei dat zowel regering als parlement hun wetgevende taak serieuzer moeten nemen.

Bestuursrechters en jeugdrechters hielden hun rol in de affaire tegen het licht. Dat leidde er mede toe dat bestuursrechters de laatste tijd al meer van het belang van de burger uitgingen in zaken waar zij een jaar geleden nog de overheid gelijk zouden geven op grond van de tekst van de wet. De rechtbank in Arnhem heeft in die geest uitkeringsinstantie UWV teruggefloten,^* omdat die in een zaak rond een arbeidsongeschiktheidsuitkering de wet te strikt heeft toegepast. 

Er gebeurt meer dan marginale toetsing (kon het bestuursorgaan in redelijkheid volgens de wet tot de genomen beslissing komen?). Nu wordt steeds meer ook gekeken of de gevolgen van die beslissing in een redelijke verhouding staan tot de gevolgen voor de burger.  

De Raad van State toont berouw in de kindertoeslagenaffaire

De hoogste bestuursrechter, de afdeling rechtspraak van de Raad van State, kwam als laatste met zijn blik in de spiegel. Het berouw was niet kinderachtig. De Afdeling heeft ‘te lang de strenge "alles-of-niets"-lijn toegepast’. Had die lijn eerder ‘kunnen en moeten wijzigen’ heeft met de gevolgen ‘geworsteld’, ‘heeft halve maatregelen genomen’ en niet ‘doorgepakt’.

Na negen maanden in de spiegel kijken stellen de rechters van de Raad van State vast dat zij onvoldoende zicht hadden op de uitvoeringspraktijk van de afdeling Toeslagen van de Belastingdienst en intern te weinig tegenspraak hebben georganiseerd om eerder dan 2019 te erkennen dat zij burgers onrecht aandeden.

Rechters tot en met de hoogste in de Raad van State zijn op zoek naar een nieuw evenwicht tussen de wet en de redelijke verwachtingen van de burger die erop mag rekenen dat de overheid hem behoedt voor onrecht

De voorzitter van de afdeling bestuursrechtspraak Bart Jan van Ettekoven nam met klem afstand van de beschuldiging door de voorzitter van de Autoriteit Persoonsgegevens dat de rechters van de Raad van State in de Toeslagenaffaire niet hadden gezien dat mensen met een dubbele nationaliteit systematisch werden gediscrimineerd. ‘Als je dat niet ziet ben je medeplichtig aan discriminatie.’^*

De Autoriteit Persoonsgegevens is bezig met een assertiviteitsfestival nadat we jaren te weinig van haar voorzitter Aleid Wolfsen hebben gehoord. Hopelijk verhoren de kabinetsbouwers zijn gebed om een begroting die beter past bij het vele werk.  

Het is duidelijk dat rechters tot en met de hoogste in de Raad van State op zoek zijn naar een nieuw evenwicht tussen de wet en de redelijke verwachtingen van de burger die erop mag rekenen dat de overheid hem behoedt voor onrecht. Zij hebben te werken met de wetten zoals die door regering en parlement zijn aangenomen, maar beginnen meer ruimte te zien als de gevolgen van letterlijke toepassing ‘disproportioneel’ zouden zijn.

Hoe dit te voorkomen? Betere wetgeving is het begin

Vrij algemeen is het bewustzijn dat de kwaliteit van veel wetgeving tekortschiet. De voorlieden van drie Hoge Colleges van Staat (de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman) schreven onlangs een klemmend advies aan de deelnemers aan de kabinetsformatie: doe wat aan het geschonden vertrouwen van de burger in de overheid door te gaan werken aan betere, dat is eenvoudiger wetgeving die meer uitgaat van het belang van de burger. Zij wijzen op de trits slechte wetten, fouten in de uitvoering en een gebrek aan informatie en verantwoording.

Maatwerk, waar nu veel om wordt gevraagd, is niet de oplossing maar het sluitstuk als algemene wetten niet werken, schrijven Thom de Graaf (Raad van State), Arno Visser (Rekenkamer) en Reinier van Zutphen (Nationale ombudsman). De wetgeving wordt beter wanneer niet het bestuursapparaat maar de burger centraal wordt gesteld. Om het vertrouwen van de burgers terug te winnen, is volgens hen goede wetgeving en een aanspreekbare overheid nodig. Voor goede wetgeving zijn regering en parlement samen verantwoordelijk.

Een vergelijkbaar maar breder opgezet pleidooi hield Kim Putters, directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau onlangs. Het op een breed vlak ‘falend overheidsbeleid’ (jeugdzorg, WMO, Participatiewet, beleid ten aanzien van inburgeraars en ouderen) wijt Putters aan politieke compromissen die te weinig worden getoetst aan de werkelijkheid. De korte termijn is te vaak de horizon – in plaats van een langere periode voorbij de duur van één kabinet.

Hij pleitte (net als Kamerlid Pieter Omtzigt in zijn recente boek^* en brief aan de informateurs)^* voor een nieuw sociaal contract. Burgers worden gewantrouwd of niet serieus genomen. De politieke cultuur kan nauwelijks omgaan met fouten. Professionals in de uitvoering van beleid worstelen met dwingende procedures en controles om die te voorkomen of af te straffen waardoor zij burgers moeilijk recht kunnen doen.

'Het leven van burgers als uitgangspunt'

‘Neem het leven van burgers als uitgangspunt’, zegt Putters, en ‘niet de beleidskokers’. ‘Het gaat om een sociaal contract waarbinnen beleid problemen van en met burgers oplost. Dan bepalen mensen vervolgens zelf wel of ze de overheid weer willen vertrouwen. Dat is de nieuwe bestuurscultuur.’

De toeslagenaffaire heeft velen ernstig geschaad. Maar hun lijden is niet helemaal vergeefs geweest als je ziet hoezeer de rechtspraak al bezig is de mens te herontdekken. Wie weet volgt de wetgever.

Meer lezen?