Steeds meer taken, steeds minder macht: hoe de gemeente wordt klemgezet door kabinet en Kamer

‘Op 16 maart zijn de verkiezingen voor de gemeenteraad. Met uw stem heeft u invloed op wat er in uw dorp of stad gebeurt.’

Met deze montere boodschap moedigt de overheid ons aan te gaan stemmen. Is het ook waar dat we daarmee invloed hebben op wat er in ons dorp of onze stad gebeurt?

Zo is het systeem wel bedoeld. De kiezers kunnen als zij dat willen inderdaad de voorkeur geven aan parkeren boven vergroenen. En zij kunnen hun gemeente aanmoedigen het energiecontract met Gazprom te beëindigen – even kijken welke partijen daar nu werk van maken in de 120 gemeenten die voor de goedkoopste aanbieder gingen zonder enig geopolitiek benul.

Maar de laatste jaren is het nodige veranderd waardoor de invloed van de gemeente op het eigen lot kleiner is geworden. Geen reden om thuis te blijven. Integendeel, massaal stemmen is een signaal dat het evenwicht moet worden hersteld.

Welk evenwicht? Dat tussen de Rijksoverheid (‘Den Haag’) en de 345 gemeentes. Het gaat niet alleen om macht en zeggenschap over de centen. Maar ook om aandacht. Onze belangstelling en betrokkenheid.

De gemeente, de mopperoverheid

Wat in de Tweede Kamer gebeurt is vaak zo opwindend en schokkend – behalve als er een oorlog woedt op een dag rijden – dat nieuws uit de eigen gemeente de meeste burgers ontgaat. De gemeente, daar woon je, dat zal wel in orde zijn.

Er is weleens gedoe over een cultuurgebouw dat te duur wordt, of een dreigende bezuinigingsronde wegens overschrijding van de begroting voor jeugdzorg. Maar gemeentes kunnen niet failliet gaan, er komt altijd wel een oplossing na veel koffie: het stadhuis blijft korter open, de dagbesteding van ouderen wordt overgenomen door vrijwilligers, parkeertarieven gaan weer eens omhoog.

Als kiezer mopper je wat en ga je over tot de rest van je leven. De landelijke politiek maakt zich intussen druk over alles wat in de krant staat, vaak zonder erover te gaan. Veel beleid wordt in Brussel bepaald, met medewerking van de Nederlandse regering. Zie Oekraïne, zie de inkoop van covidvaccinaties, zie het temmen van hightechbedrijven.

Steeds meer beleid naar de gemeente

En steeds meer beleid wordt uitbesteed aan gemeentes. Er waren altijd uitvoerende taken die aan de gemeentes waren opgedragen – denk aan paspoorten uitgeven. Maar in 2015 ging het met bakken tegelijk de deur uit. De hele jeugdzorg, de bijstand, de sociale werkvoorziening en de zorg voor langdurig zieken en ouderen gingen naar de 345 gemeenten. Die zouden dat beter in harmonie met de plaatselijke cultuur kunnen doen. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten wilde deze nieuwe verantwoordelijkheden graag en accepteerde een vergoeding van circa 10 miljard, ongeveer een kwart minder dan het Rijk aan die taken uitgaf.

Dichtbij zou goedkoper zijn, was de redenering. Het tegendeel bleek waar. Iedere gemeente moest aparte contracten afsluiten met alle zorgverleners in de eigen gemeente. Papierwerk, 345 keer vergelijkbare onderhandelingen, meer papierwerk. Dat vereiste deskundigheid die zeker bij kleinere gemeentes lang niet altijd in huis was. Om de onverwacht oplopende uitgaven te dekken moesten gemeenten in spoedberaad: het zwembad dicht of minder groenonderhoud? Die gedecentraliseerde uitgaven moesten worden betaald uit de algemene pot.

Vluchtroute 1: Samenwerken met buurgemeentes

Gevolg: gemeentes gingen samenwerken met buurgemeentes, in de hoop dat dat efficiënter en dus goedkoper zou zijn. De burger die hulp zocht kreeg dus te maken met die anoniemere samenwerkingsverbanden – weg gemeentehuis om de hoek, weg maatwerk, weg democratisch toezicht: gemeenteraadsleden hebben de grootste moeite om zicht te houden op die bureaucratische uitvoeringskantoren die die grenzen van de gemeente overstijgen.

De machteloosheid van gemeenteraden wordt nog vergroot doordat Den Haag het hoofdmotief van de decentralisaties stelselmatig ondermijnt: zodra er lokale verschillen in uitvoering van regelingen zichtbaar worden, grijpt de landelijke politiek in. Een bekend voorbeeld is de huishoudelijke hulp die mensen op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning kunnen krijgen. Daar werd door het Rijk op bezuinigd, maar tegelijk verbood Den Haag lokale verschillen: ook mensen die het zelf kunnen betalen hebben recht op de hulp. Daar wordt het onnodig duur van.

Democratisch debat in gemeente lijdt eronder

Zo werd de ruimte voor eigen beleid van gemeentes steeds verder beknot. Het politieke debat in gemeenteraden mocht er kennelijk niet over gaan. Terwijl verlevendiging van de gemeentepolitiek nodig was, zo vond men twee decennia terug.

Rond 2000 werd geprobeerd meer dualisme in het gemeentebestuur te injecteren. Wethouders zaten niet meer in de Raad, zodat fracties meer vrijheid kregen het beleid – ook dat van de geestverwante bestuurders – kritisch te volgen en te beoordelen. Daar is weinig van terechtgekomen.

De oervader van het gemeentelijke dualisme, de Groningse staatsrechtgeleerde Douwe Jan Elzinga, roept de landelijke en plaatselijke politiek al een tijdje op om drastisch af te rekenen met de gegroeide verhoudingen. Gemeentes als bijkantoor van Den Haag krijgen steeds meer taken, nu ook de energietransitie, maar zitten klem in Haagse regels en tekortschietende financiën.

Vluchtroute 2: Gemeentelijke herindeling

Behalve de vlucht in regionale samenwerkingsverbanden wordt een tweede oplossing gesuggereerd door de Rijksoverheid: gemeentelijke herindeling, groter groeien dus. Den Haag én de provincies stimuleren kleinere gemeentes al jaren om te fuseren en zo meer bestuurskracht te ontwikkelen. Dat is weliswaar tegen het hoofdargument voor decentralisatie, maatwerk dichterbij de burger leveren, via een levendig lokaal politiek debat, maar het blijft dwingend beleid.

In 1900 waren er nog 1.121 gemeentes, nu zijn het er 345 en het aantal blijft dalen. Officieel gaat men uit van de wensen van betrokken gemeentes, in de praktijk wordt er hard geduwd. En wie weigert krijgt te horen dat het de eigen schuld is dat men het toegenomen aantal taken niet naar behoren kan vervullen. Terwijl je ook zou kunnen zeggen: kan de gemeente die nieuwe taak niet aan, dan is het misschien geen geschikte taak voor een gemeente. 

70 procent van wat gemeente doet is rijksbeleid

Elzinga wijst erop dat de kiezer bij gemeenteraadsverkiezingen denkt te stemmen voor lokaal beleid van zijn of haar voorkeur, terwijl ongeveer 70 procent van wat de gemeente doet uitvoering van rijksbeleid is, waar de gemeenteraad niets over te zeggen heeft. Dat frustreert burgers die zich actief inzetten voor het lokaal bestuur.

En de oplossingen die worden gezocht om de onmacht van gemeentes te verkleinen, samenwerken met buurgemeentes en fuseren om groter en sterker te worden, zijn ook nog eens ineffectief. De andere kenner bij uitstek van de Nederlandse gemeente en haar financiën, de Groningse hoogleraar Maarten Allers, heeft met zijn instituut jaren onderzoek gedaan en is tot de conclusie gekomen dat noch herindeling (groter groeien) noch samenwerkingsverbanden leiden tot effectiever bestuur en betere besteding van publieke middelen.

Gemeentefusies niet goed voor lokale democratie

Gemeentelijke herindeling is wel schadelijk voor de lokale democratie, stelde het Centrum voor de economie van de lagere overheden (COELO) vast. Geen wonder dat de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen een dalende trend vertoont. Als je eerlijk bent, gaat het steeds minder over de echte dingen. Daar kan je als kiezer op reageren door thuis te blijven. Weerbaarder is toch gaan stemmen en daarmee aangeven dat het welzijn van je eigen gemeente je ter harte gaat. En dat het anders moet.

De waarheid is dat lokale politici sterk worden beoordeeld op nationaal economisch beleid. De kiezer heeft per definitie gelijk, luidt een democratische wijsheid, maar in dit opzicht eigenlijk niet. De wethouders en raadsleden kunnen niks veranderen aan het landelijk beleid. Het feit dat men ze er wel op aankijkt, is mede een gevolg van de te beperkte ruimte die zij hebben voor lokaal beleid inzake landelijke regelingen.

Gemeentes voor vol aanzien of ontlasten

Geen wonder dat Elzinga al een tijd aandringt op een grondige heroverweging van de manier waarop het Rijk omgaat met de gemeentes. Of die gedecentraliseerde taken moeten terug naar het Rijk, of gemeentes moeten adequaat gefinancierd worden en een zekere mate van gegarandeerde vrijheid krijgen om die taken naar eigen inzicht uit te voeren.

Lokale verschillen moeten mogen. Daar kan dan in de gemeenteraad over gediscussieerd worden. Dan gaan de gemeenteraadsverkiezingen ook daar over, en niet alleen over die 30 procent van de taken waar het Rijk zich niet mee bemoeit.

Het nieuwe kabinet, dat bij z’n start overal begrip en geld voor had, heeft in het coalitieakkoord een uitzondering voor de gemeentes gemaakt. Ondanks alle protestacties van gemeentebesturen, die de afgelopen jaren financieel steeds verder in het nauw raakten, hebben de coalitiepartners vastgelegd dat de gemeenten de komende jaren fors moeten bezuinigen op de jeugdzorg, vanaf 2025 een half miljard per jaar. Ondanks de roerende coalitietaal over de gemeente als ‘eerste overheid’. Ondanks de huidige miljoenentekorten op die zorg. Die nauwelijks uitgelegde beslissing heeft tot verbijstering bij gemeentes geleid.

Gaat Den Haag de gemeentes serieus nemen?

De nieuwe minister van Binnenlandse Zaken Hanke Bruins Slot en de nieuwe staatssecretaris voor Jeugdzorg Maarten van Ooijen zullen heel wat koppen koffie moeten drinken om uit te leggen dat zij de gemeenten serieus nemen als medeoverheid, en hoe de kwaliteit van de jeugdzorg verbeterd kan worden voor minder geld.

De belangrijkste opdracht daarbij is: de gemeente serieus nemen zoals die is, groot, middelgroot, klein, landelijk of stedelijk. Niet een kunstmatige eenheidsschaal aanpraten. Geen taken over de schutting gooien zonder na te denken over de uitvoerbaarheid. In overleg een nieuw financieringssysteem uitdokteren dat recht doet aan de rol van de nabije overheid. De gemeente is geen bediende en geen bijkantoor van Den Haag.

Nederland wordt als het even kan bestuurd als een bedrijf. Kamer en kabinet praten, soms op hoge toon, over morele vraagstukken, maar regelen de toepassing van die principes zoveel mogelijk op grond van doelmatigheid, en buiten het directe zicht van democratisch gekozen controleorganen. De gemeente dreigt daarvan het slachtoffer te worden. Daarmee wordt het democratisch draagvlak onder de gemeente fataal ondermijnd.