Akkoordenpolitiek is uitstelpolitiek. Laat de regering a.u.b. gaan regeren

De VVD eist deze week dat het kabinet komt met een migratieakkoord. Met zichzelf, met Kamerfracties, met gemeenten en provincies. Als er maar eindelijk een akkoord is dat de hete lava van het migratievraagstuk hanteerbaar maakt.

Het ging Poldermodel 2.0 heten. Regeren per akkoord. Nederland is er de laatste tientallen jaren, sinds het verdwijnen van de zuilen, aan gewend geraakt. Over ieder moeilijk onderwerp wordt een ‘tafel’ ingericht. Daar praat het kabinet met belanghebbenden met het doel te komen tot een ‘akkoord’, een ‘convenant’.

Zo had je de tafel van Alders, verschillende Schipholtafels, klimaattafels, armoede- en jeugdbeschermingstafels, waren er rook-, snoep- en dranktafels bij de totstandkoming van het Preventieakkoord. En heel veel praatoperatietafels om te komen tot het Integraal Zorgakkoord (2022).

Tafelisering is het uitbesteden van probleemoplossingen

Akkoordenpolitiek, het uitbesteden van probleemoplossingen aan ‘tafels’ met organisaties buiten de overheid, werd de kern van het regeren in het land dat vroeger prat ging op moeizame maar verstandige compromissen. Een land dat steeds vaker vastloopt op verdeeldheid en boos geboetseerde tegenstellingen.

Deze ‘tafelisering’ gaat niet over regeerakkoorden, die meestal voortkomen uit een krappe parlementaire meerderheid, die vervolgens in een nauw korset wordt geperst. Evenmin over parlementaire akkoorden, waarin het kabinet afspraken vastlegt tussen coalitie- en oppositiefracties, in de hoop een meerderheid in beide Kamers van het parlement te vinden.

De roep van een coalitiepartij om een migratieakkoord, en wel nu, is een echo van de akkoordenpolitiek met maatschappelijke groeperingen. Een ultieme poging het onmogelijke in de eigen politiek-bestuurlijke kring te bereiken. Het is een teken van het wanhopig makende onvermogen via zakelijk-politieke afwegingen een werkbare aanpak van de instroom van migranten te vinden. De roep om een akkoord is de roep om een wonder.

Kenmerk van de meeste maatschappelijke akkoorden (Klimaatakkoord, Woonakkoord, Pensioenakkoord) is dat een lastige kwestie of een kluwen van kwesties wordt besproken met insiders buiten het parlement. Het kabinet kiest de gesprekspartners, soms gemeenten en provincies, meestal organisaties die bepaalde opvattingen of belangen vertegenwoordigen. Als er al een resultaat is, dan is dat meestal zo wankel dat het parlement er niet meer aan mag sleutelen.

De Kamer heeft het nakijken

Dat is ook het grootste bezwaar van de akkoordenpolitiek. De via algemeen kiesrecht gekozen volksvertegenwoordiging heeft meestal het nakijken. De wetgever (regering + parlement) is niet meer dan een baanveger – de belangrijkste punten liggen vast, de benodigde compromissen zijn al gesloten.

Het Akkoord van Wassenaar (1982) is een van de bekendste akkoorden, maar niet een waar het eerste kabinet-Lubbers formeel bij aan tafel zat. Misschien markeerde het de overgang tussen de oude polder (werkgevers en werknemers georganiseerd in de Stichting van de Arbeid, met de overheid op geringe afstand) en de nieuwe ad-hocverhoudingen. Werkgevers en werknemers ruilden in Wassenaar nog één keer hun belangen met een groot gebaar uit: loonmatiging, in ruil voor arbeidstijdverkorting. Twee hete hangijzers in één klap geregeld.

Sindsdien is het gezag van de vakbeweging afgebrokkeld en heeft de politiek zich genoodzaakt gezien bij een brede waaier aan organisaties te rade te gaan voor steun – vaak voor thema’s waar de vakbeweging ook geen speciale kennis of rol in heeft. Ook werkgevers zijn minder prominent maatschappelijk aan het polderen, al onderhandelen ze nog steeds over arbeidsvoorwaarden.

Niet verwonderlijk dat Wim Kok, bij dat Wassenaarse akkoord de voorman van vakbond FNV, later als minister-president Aanwijzingen voor convenanten publiceerde (in 1995). Het was een duidelijke keuze voor het gebruik van convenanten als sturingsinstrument van de Rijksoverheid. Praten met het veld om zo breed mogelijk gedragen beleid te bepalen. Buiten het steeds verder versnipperende parlement om.

Eind aan de illusie van draagvlak

Met het mislukken vorige maand van de maandenlange gesprekken over een Landbouwakkoord is voorlopig een eind gekomen aan de routine dat door middel van het sluiten van dergelijke akkoorden draagvlak onder noodzakelijk geacht beleid kan worden georganiseerd. In ieder geval als het gaat om landbouw en natuur.

Deze mislukking zou weleens een keerpunt kunnen betekenen. Van dichtbij een teleurstelling, van iets verder af een kans. Voor het primaat van de politiek.

Het is lang geloofd en geprobeerd. Vanaf 2012 zijn door kabinetten tal van hoofdlijnenakkoorden gesloten, voornamelijk over geld. Maar ook het Energieakkoord (2013) met sociale partners en voorvechters van natuur en milieu en het concept-Klimaatakkoord (2019) met een breed scala aan belangenbehartigers.

De Raad van State noemde 2013 ‘het jaar van akkoorden’ en voorzag dat het ‘regeren bij akkoord’ alleen maar meer zou worden. De Raad noemde het ‘eerbiedwaardig’ dat het kabinet lang vastzittende discussies probeerde los te trekken door velen te betrekken bij allerlei akkoorden. Maar het kabinet beperkte daarmee ook de eigen handelingsvrijheid. ‘De inzet op akkoorden betekent immers dat wat nodig wordt geacht, vertrekpunt is voor onderhandeling en niet de uitkomst. Een stap terug is vrijwel uitgesloten.’

Rutte III beloofde tientallen akkoorden

Het derde kabinet-Rutte (2017-2021) beloofde in zijn regeerakkoord tientallen akkoorden op allerlei terreinen. Het was dé manier om de maatschappij bij het beleid te betrekken. Het parlement, waar het kabinet zelf uit was voortgekomen, had kennelijk niet meer het gezag of de representativiteit om de burgers ervan te overtuigen dat aan hun belang was gedacht.

De Groningse staatsrechtgeleerde Douwe Jan Elzinga sprak van ‘een stille bestuurlijke revolutie’, zo fundamenteel en problematisch vond hij de keuze voor een radicale akkoordenpolitiek.

Een van de meest sprekende voorbeelden was het Nationaal Preventieakkoord, in 2018 gesloten tussen het kabinet en ruim zeventig partijen, zoals patiëntenorganisaties, zorgaanbieders, zorgverzekeraars, gemeenten, sportbonden, bedrijven, fondsen, onderwijs en andere maatschappelijke organisaties.

Het bevatte intenties om roken, drinken en ongezond eten terug te dringen, maar vrijwel geen afrekenbare doelen. Die hadden de betreffende belangenbehartigers uit de tekst weten te houden. Er was het kabinet in de persoon van staatssecretaris Paul Blokhuis veel aan gelegen geweest een akkoord te bereiken.

In 2018 was de kritiek van de Raad van State uitgesprokener. De partijen die bij onderhandelingen voor akkoorden aan tafel zitten hebben eigen belangen. Van hen kan niet worden verwacht dat zij het algemeen belang in het oog hebben. Bovendien zitten niet alle partijen aan tafel, en zijn de wel aanwezigen van ongelijk gewicht.

De wetgever, aldus de Raad van State, kan dus niet zomaar uitgaan van de optelsom van deelbelangen die aan al die tafels een compromis bereikten. ‘Soms wordt de beleidsvoorbereiding en aansluitende wetgeving in feite uitbesteed aan doelgroepen van de regeling zelf.’

Wat is het democratisch gehalte van akkoorden?

Ook de Leidse politicoloog en oud-PvdA-voorzitter Ruud Koole stelde (in 2019) kritische vragen bij het democratisch gehalte van het besturen per akkoord. Hij wees op het eigenbelang van de deelnemers aan de meeste akkoordentafels. Positief dat het ‘neocorporatisme’ van het oude poldermodel in verval was geraakt, maar wat zegt draagvlak dankzij akkoorden over het democratisch mandaat? Alleen verkiezingen die één stem per burger garanderen zijn echt democratisch.

In 2020 kwam de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) met een rapport dat besturen met akkoorden als evenwichtskunst aanbeval. Zonder grootse voorbeelden van de effectiviteit te kunnen aanvoeren.

Nu de akkoordenpolitiek is ingereden op het stootblok van de agro-industrie wordt het tijd de vraag te stellen naar de effectiviteit van het tovermiddel. Akkoorden zijn steeds duidelijker samenvattingen geworden van noodzakelijk geacht beleid waar tegenstribbelende betrokkenen voor moeten worden gewonnen. Maar, zoals bij het Landbouwakkoord overduidelijk bleek, onwilligen krijgen een aanzienlijke hindermacht uitgereikt als het kabinet het heel graag eens wil worden. Wie niet wil veranderen heeft alle tijd – en maakt er een obstructietafel van.

Bij het Preventieakkoord was het streven naar gezond eten en drinken nobel te formuleren, maar het akkoord werd dankzij praktische en maatschappelijke rookgordijnen van de betrokken miljardenindustrie vakkundig onschadelijk gemaakt. Kleine stapjes in de rookontmoediging hier, uitstel van het verbod op pinacoladapuffers daar.

Akkoorden brachten weinig beslissingen, dat konden ze ook niet

Kijk naar de Schipholtafels, de versies van het Klimaatakkoord en veel andere tafels. Iedereen is er druk mee geweest, kon wijzen op z’n goede wil en de noodzaak ‘er samen uit te komen’. De sfeer was goed, zakelijk of grimmig. Een constante was dat het veel tijd kostte. Maar beslissingen en naleving van de gemaakte afspraken?

De akkoordenpolitiek is vooral ook uitstelpolitiek geweest. Het doet even pijn om het vast te stellen. En er is veel te zeggen voor bouwen aan en bewaken van het maatschappelijk draagvlak. Maar als dat er eigenlijk niet is en ook niet komt, houden we onszelf dan niet voor de gek?

Is het dan niet tijd de vertegenwoordigende democratie haar plaats te laten hernemen? Ja, die wordt geteisterd door versnippering. Ja, spelverruwing tast het gezag van de parlementaire politiek aan. Ja, maatschappelijk protest is overal en dat uit zich niet mild of mals. Maar zijn dat redenen om het er maar bij te laten zitten?

Is het niet tijd de vertegenwoordigende democratie haar plaats te laten hernemen?

Je kunt het einde van de akkoordenpolitiek ook zien als een kans en opdracht om het primaat van de politiek te herstellen. Dat betekent dat de regering analyseert welke opgaven er liggen en hoe die binnen bestaande, en eventueel nieuwe wetgeving op te lossen. In samenspraak met het parlement dat mee de regels vaststelt en toeziet op de uitvoering.

In de laatste kabinetten is de hernieuwde roep om herstel van het primaat van de politiek vooral opgevat als een machtiging om deskundig advies en opbouwende kritiek buiten de deur te houden. In de ambtelijke omgeving van bewindspersonen is het primaat te veel opgevat als: de minister uit de wind houden. En: de politiek dominante opvatting van het moment is per definitie gelijk aan het algemeen belang.

In de Kamer hebben sommigen – vooral van de oppositie – dat primaat van de politiek in drastisch en permanent boze tonen verwoord. Sommigen deden dat om boven het gekrakeel van negentien andere fracties uit te komen. Gedreven activistische Kamerleden als Omtzigt en Leijten om de algoritmisch verdwaasde overheid wakker te schudden, waarbij zij soms het eigen gelijk boven de empathie met uitvoerende ambtenaren stellen.

Een dringende uitnodiging het goede primaat van de politiek opnieuw uit te vinden

De huidige acute fase van de onmacht is een dringende uitnodiging het primaat van de politiek in goede zin opnieuw uit te vinden. In plaats van de illusie van almacht, en het vermijden van shit, terug naar degelijke en deskundige probleemanalyse, naar het etaleren en openlijk afwegen van beleidsalternatieven, tot keuzes komen, wetsvoorstellen indienen en verdedigen. Waarna de Kamer terugkeert in de rollen van medewetgever en controleur van de uitvoering.

Dit is geen vrijblijvend zomerideetje. De druk wordt opgevoerd. De rechter zal opnieuw vaststellen dat het klimaatbeleid achterblijft bij aangegane verplichtingen. De migranten blijven komen. De Europese Unie zal de duimschroeven aandraaien.

De huidige acute fase van onmacht is een dringende uitnodiging het primaat van de politiek opnieuw uit te vinden

Maar het goede nieuws is dat ook intern de tegenmacht zich bundelt: al meer dan drieduizend ambtenaren uit het hele land hebben een brandbrief van bezorgde ambtenaren naar het kabinet en de Tweede Kamer gestuurd: ‘Wij, ambtenaren van tal van ministeries, provincies, gemeenten en andere overheidsinstanties, maken ons grote zorgen over de trage uitvoering van de aanpak van de klimaat- en ecologische crisis.’

Zij vragen de politiek eindelijk werk te maken van de dreigende klimaatramp. En het verzet tegen de Europese Natuurherstelwet te staken. Bovendien vragen ze ‘per direct alle fossiele subsidies en belastingkortingen volledig af te schaffen in lijn met het huidige overheidsbeleid en alle eerdere door opeenvolgende kabinetten gemaakte afspraken hierover sinds 2009’.

De feiten en de ervaringen met uitstelvarianten roepen om een hernieuwd primaat van de politiek. Met burgerberaden als de favoriete draagvlakoptie. De tijd is voorbij om te blijven flirten met nee-zeggers. Wat moet, dat moet. Dat zullen velen uit de normale, niet-scheldende meerderheid moeiteloos herkennen, ja zelfs verwelkomen.

Akkoorden mooi, regeren beter. Het algemeen belang bestaat.