Hoe de rechtszaal het strijdtoneel werd van de vraag: wie heeft nu echt de macht in een democratie?

‘Onwettige bevelen door radicaal-linkse rechters kunnen leiden tot de vernietiging van ons land!’

‘Rechters mogen de legitieme macht van de president niet beperken.’

‘De rechter nam een politieke beslissing [...]. Dit is een fatale dag voor onze democratie.’

Deze aanvallen op de rechtsstaat zijn niet afkomstig van een obscuur blogje ergens op het internet. Het zijn recente quotes van de Amerikaanse president Donald Trump,^* zijn vicepresident JD Vance^* en de radicaal-rechtse Franse politica Marine Le Pen.^*

In democratieën wereldwijd staan er steeds meer populisten op die de macht van de rechter tegenover de democratie plaatsen. Ze vinden dat zíj als vertegenwoordigers van het volk alles mogen bepalen, en de rechter niet(s), want die is niet verkozen.

Tegenover hen staan gematigde politici die routineus verkondigen hoe belangrijk sterke, onafhankelijke rechters zijn die, indien nodig, de macht van de overheid beteugelen.

Er is ook een Nederlandse versie van dit debat: minder extreem, maar langs dezelfde lijnen. ‘De nationale democratische instituties worden bedreigd door ongekozen rechters’, zei BBB-Kamerlid Henk Vermeer.^*

Hij maakte zich kwaad over het vonnis in een klimaatrechtszaak; rechtse en conservatieve politici maken zich al jaren kwaad over de klimaatzaken die milieuorganisaties als Urgenda en Greenpeace voeren tegen de Nederlandse staat.

Rechters laten zich daarin verleiden tot politieke inmenging, vinden zij,^* en dat zou het democratische mandaat van de gekozen politici bedreigen.

Hun ergernis richt zich vooral op de milieubeweging, die sinds de baanbrekende klimaatzaak van Urgenda inderdaad vaker met succes naar de rechter is gestapt om een oordeel te vragen over het milieubeleid van de overheid.

Of het nu gaat over de stikstofuitstoot of geluidsoverlast van Schiphol, over waterkwaliteit of stankoverlast: voor de milieubeweging is het recht geen laatste redmiddel meer, maar een van de voornaamste instrumenten om haar doelen te bereiken. 

Is dat erg? Bemoeit de rechter zich via dit soort zaken inderdaad te veel met de politiek? 

Ik sprak de afgelopen maanden met 17 betrokkenen en juristen en verdiepte me in de spraakmakendste milieurechtszaken. Mijn conclusie: het afdwingen van politieke verandering via de rechter is een zelfondermijnende strategie.

Hoe meer succes de milieubeweging boekt bij de rechter, hoe meer ze de weg plaveit voor ondermijning van de rechtsstaat zelf.

1

Zijn rechters politici in toga?

Het idee in een democratische rechtsstaat als de Nederlandse is dat de drie staatsmachten – de wetgever, de uitvoerende macht en de rechtspraak – elkaar in evenwicht houden.

Het is de taak van de gekozen politiek en de overheid om het beleid te maken en uit te voeren; het is de taak van de rechter om het gedrag van burgers, bedrijven én de overheid zelf te toetsen aan de wet.

Niemand in politiek Den Haag betwijfelt dit.

Maar: sommige rechtszaken worden door politieke partijen geproblematiseerd omdat de rechter ‘op de stoel van de politiek’ zou gaan zitten, en andere niet.

Neem bijvoorbeeld de klimaatzaken die Milieudefensie voert tegen Shell en ING, met als eis dat die bedrijven hun uitstoot drastisch verlagen. Sommige politici vrezen dat deze zaken schadelijk zijn voor het vestigingsklimaat; dat multinationals worden weggepest.^* Maar omdat de overheid zelf niet in het beklaagdenbankje zit, roepen deze processen weinig zorgen op over het evenwicht tussen rechter en politiek.

De aangiftes waarin advocaat Bénédicte Ficq de bestuurders van Tata Steel^* en andere grootvervuilers^* van crimineel gedrag beschuldigt, vormen evenmin een uitdaging voor het mandaat van de Tweede Kamer en het kabinet.

Wanneer er wel klachten komen over rechters die zich te veel bemoeien met de politiek? Zodra belangenorganisaties als Urgenda of Greenpeace de staat met succes voor de rechter slepen.

Dit soort rechtszaken worden ‘ideële acties’ genoemd, omdat ze niet draaien om de eigenbelangen van die organisaties, maar er juist een beroep wordt gedaan op algemene belangen, zoals het milieu of – in een succesvolle zaak van Vluchtelingenwerk^* – de opvang van asielzoekers.

In deze zaken worden de keuzes van de politiek bevraagd. Bijvoorbeeld of het klimaat- of natuurbeleid van de Nederlandse overheid in strijd is met de wet, mensenrechten of internationale verdragen.

Het zijn deze rechtszaken waardoor (centrum)rechtse partijen in Den Haag zich steeds meer zorgen maken over wat zij ervaren als toenemende politieke inmenging van de rechter. Zij vinden dat de rechtsstaat zo wordt ingezet tegen de democratische besluitvorming. Want in deze zaken wordt de politieke koers van parlement en kabinet rechtstreeks uitgedaagd: het zijn pogingen om via de rechter ander beleid af te dwingen.

Het kabinet-Schoof laat nu onderzoeken of het te makkelijk is om als ngo tegen de staat te procederen. De coalitiepartijen zijn daar, ook voordat het onderzoek is verschenen, vrij stellig over.

PVV-leider Geert Wilders vindt dat ‘de rechterlijke macht zich [sinds het Urgenda-vonnis] heeft ontpopt als doorgeslagen klimaatactivist’.^* Ook de VVD vond het Urgenda-arrest te ver gaan, en heeft moeite met ‘clubjes’ die bij de rechter opkomen voor een algemeen belang^* – vooral als zij ook subsidie krijgen van de overheid.^* NSC vraagt zich af of de procederende groepen wel ‘representatief’ zijn voor de belangen die ze zeggen te dienen – klopt het wel dat Greenpeace uit naam van ‘de natuur’ mag procederen?^* En de BBB wil simpelweg dat ‘de ideële actie’ zo snel mogelijk wordt verbannen, zodat milieuorganisaties niet meer tegen de staat kunnen procederen.

2

Hoe het recht de vrijheid van politici beperkt

Hoewel het niet vaak voorkomt dat de rechter de staat vermaant tot beter milieubeleid, is dat voor gekozen politici wel degelijk beperkend. De klimaatzaak van Urgenda, die in 2013 startte en in 2019 eindigde bij de Hoge Raad, is daarvan nog steeds het beste voorbeeld.

De Urgenda-zaak was baanbrekend, omdat het de eerste keer was dat de hoogste rechters oordeelden dat een te hoge CO2-uitstoot een schending van de mensenrechten is. Het recht op leven en het recht op eerbiediging van het privéleven (artikelen 2 en 8 uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, EVRM)^* kunnen worden geschonden door klimaatverandering, zei de Hoge Raad, en de staat is verplicht daartegen op te treden.

Volgens het arrest verplichten mensenrechten de staat om de uitstoot met ten minste 25 procent te verminderen in 2020 ten opzichte van 1990. Dat percentage stond weliswaar niet in de wet, maar Nederland had in internationaal verband wel erkend dat dit het minimale percentage is om het klimaatdoel van maximaal 2 graden opwarming te halen.

Of je het nou met deze redenering eens of oneens bent, feit is dat niemand kon voorzien dat de mensenrechten, toen die in 1950 van kracht werden in Nederland, bijna zeventig jaar later zouden leiden tot een rechterlijk bevel om zo’n superspecifiek CO2-reductiedoel te halen. Vóór het vonnis mocht de politiek zelf bepalen met welk percentage ze de uitstoot terugbracht. Na het vonnis moest het 25 procent minder zijn in 2020.

En dat terwijl zo’n vonnis geen exacte wetenschap is. De rechter moet in dit soort zaken breed geformuleerde mensenrechten omzetten in concrete uitspraken. Dat is een kwestie van interpretatie, die wordt toegelicht in vonnissen van vele kantjes. Het is bijvoorbeeld niet evident dat 23 procent minder CO2-uitstoot in 2020 een schending van mensenrechten is, maar 25 procent niet.

De uitspraak is wel te verdedigen, maar er zijn tot op de dag van vandaag juristen die de onderbouwing te zwak vinden.

Wat in ieder geval duidelijk werd door de Urgenda-uitspraak: de nieuwe, ‘ruimere’ toepassing van de mensenrechten beperkte de vrijheid van politici om lak te hebben aan het klimaat.^* De rechter installeerde als het ware vangrails waarbinnen politici zich voortaan mochten begeven: de ‘vrije beleidsruimte’ van politici op dit dossier werd ingeperkt.

Het klimaatbeleid door de shredder halen, zoals Geert Wilders al in 2019 voorstelde,^* mocht niet meer.

Integendeel: om uitvoering te geven aan het vonnis, werden onder meer kolencentrales versneld gesloten.^*

Na de Urgenda-zaak werden mensenrechten vaker op deze manier uitgelegd. Onder meer in een grote klimaatzaak van een groep oma’s tegen de Zwitserse staat, die bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens belandde.^* Ook toen gingen de nekharen van rechtse politici in Nederland overeind staan.^*

‘De nationale democratische instituties worden bedreigd door ongekozen (Europese) rechters’, twitterde BBB-Kamerlid Henk Vermeer toen hij het vonnis had vernomen.^*

Europese verdragen snoeren de Nederlandse politiek in

Wanneer politici verkozen zijn met de belofte een heel andere koers te gaan varen dan eerder is afgesproken, komt de spanning tussen democratie en recht nog duidelijker naar voren. Want die politici zetten de deur open voor juridische procedures.

Dat brengt ons bij stikstof.

Even zes jaar terug: na een trits rechtszaken van Johan Vollenbroeks actiegroep Mobilisation for the Environment (MOB) werd in 2019 het Nederlandse stikstofbeleid door de hoogste bestuursrechter ongeldig verklaard, omdat het strijdig was met Europese natuurrichtlijnen. Zo ontstond, in juridische zin, de stikstofcrisis (in ecologische zin bestond die al veel langer). Boeren kwamen in opstand, de BBB stond op^* en het kabinet-Schoof schrapte de belangrijkste stikstofmaatregelen.^*

Maar dat laatste mag dus niet. In februari van dit jaar oordeelde de rechtbank in een zaak aangespannen door Greenpeace dat het kabinet de stikstofuitstoot moet beperken.^*

Een opgeruimd vonnis, vonden vriend en vijand van de ideële actie. Want de rechter toetste niet aan ‘vage’ mensenrechten, maar aan een overduidelijke wet die Nederlandse politici zelf hadden aangenomen.^* Daarin staat dat in 2030 vijftig procent van de kwetsbare natuur beschermd moet worden tegen te hoge stikstofuitstoot. Omdat het kabinet dat doel met het huidige beleid totaal niet aan het halen is, kreeg het een tik op de vingers van de rechter.

De pogingen van Greenpeace om de wettelijke stikstofreductiedoelen aan te scherpen werden door de rechter wel afgewezen. De rechter weigerde zich in dat opzicht te begeven op het terrein van de politiek.

Toch is het begrijpelijk dat ook dit vonnis beperkend voelt voor vers aangetreden politici met de ambitie de eerder gestelde natuurdoelen juist te negeren. Boeren met rust laten mag niet meer.

En zo beperkt het recht inderdaad de vrijheid van de politiek.

3

De rechtspraak is bedoeld als tegenwicht voor falende politiek

Dus, ja: de rechter legt parlement en kabinet soms echt aan banden. Hij bemoeit zich soms met percentages en prioriteiten waar politici en bestuurders over horen te gaan. En ja, milieuorganisaties proberen de partijpolitiek soms te passeren via de rechter.

Tegelijkertijd is er ook veel te zeggen voor een sterke rechter die de politiek indien nodig corrigeert. Democratie is namelijk meer dan de recentste telling van de helft van de stemmen plus één. Het is ook: je houden aan afspraken die eerder verkozen regeringen hebben gemaakt.

Om te kunnen functioneren, moet de overheid afspraken maken met de eigen bevolking, met organisaties, met andere landen. Het is behoorlijk lastig om verdragen en wetten aan te passen, en dat heeft een functie: het zorgt voor rechtszekerheid.

Wat een dag voor de verkiezingen in de wet staat, staat dat een dag erna ook nog.

Voor de aanpak van complexe, grensoverschrijdende problemen als klimaatopwarming en de afname van biodiversiteit hebben landen elkaar nodig.

De in Nederland zo geliefde grutto’s trekken ook langs Portugal en hun habitats moeten daar dus ook beschermd worden. Nederland kan bij wijze van spreken ook onderlopen door Poolse CO2-uitstoot.

Alleen als verschillende landen naar gedeelde normen toewerken, kunnen we daar iets aan doen. En dat is ook steeds het uitgangspunt geweest van opeenvolgende Nederlandse regeringen in hun onderhandelingen in de EU.

Daarom zijn we waar we nu zijn. Daarom is het goed dat de rechter het beleid van de overheid kan toetsen aan de nationale wet én aan internationale verdragen. Het hele idee van de democratische rechtsstaat is dat iedereen naar de rechter moet kunnen stappen als hij vindt dat zijn rechten worden geschonden. Milieuorganisaties mogen dat al veertig jaar doen namens de belangen die zij vertegenwoordigen. Omdat iemand dat moet kunnen doen.

De Waddenzee kan niet praten, maar de Waddenvereniging wel.^* De Natura 2000-gebieden kunnen niet procederen, maar Greenpeace wel.

Toen de mensenrechten werden opgeschreven, wist nog niemand wat klimaatverandering was. Nu weten we hoe ernstig het is, en hoe ver we achter de feiten aanlopen.

Dáárom kreeg Urgenda gelijk.

4

Moet het moeilijker worden om te procederen?

Je kunt natuurlijk best van mening zijn dat er nu gewoonweg te veel regels zijn; dat het (internationale) recht de ruimte voor de (nationale) democratie te veel inperkt. Je kunt ook vinden dat voortschrijdend inzicht je ertoe dwingt sommige regels los te laten, of opnieuw uit te onderhandelen in de Europese Unie. Dat moet kunnen – die ruimte moet er zijn; we zijn niet alleen een rechtsstaat in een Unie, maar ook een democratie.

En ja, het recht kan een te grote rol in de samenleving krijgen. Dat heet ‘juridisering’ en er is al heel vaak voor gewaarschuwd, vooral naarmate mondige burgers de bestuursrechter vaker vinden om onwelgevallige projecten in hun buurt in de wielen te rijden.^*

Eindeloze bezwaarprocedures zijn totaal niet nieuw. In de jaren negentig werd al geroepen dat het uit de hand liep, en in 2007 bracht VVD-Kamerlid Mark Rutte al eens een motie in stemming omdat hij vond dat ‘beroepsmatige probleemmakers’ te makkelijk via de bestuursrechter bouwplannen plat konden leggen.^*

De procedures van Mobilisation for the Environment (MOB) hebben die oude irritatie doen oplaaien in het kwadraat – en dat is begrijpelijk. Mede dankzij de stikstofimpasse ís het inderdaad te moeilijk geworden om te bouwen en te verduurzamen in Nederland. Je kunt erover discussiëren of dat komt door onhaalbare Europese afspraken uit de jaren negentig, de verkeerde stikstofregulering, of nalatigheid van kabinet na kabinet. Misschien van alles wat.

Wat duidelijk is: die ergernis over de stikstofimpasse werkt nu door in de politieke stemming tegen ideële zaken. Ze heeft bijgedragen aan het Haagse sentiment dat de rechter nu te veel bepaalt,^* en de politiek te weinig.^*

Bij SGP-Kamerlid Chris Stoffer was dat gevoel na de Urgenda-zaak zo sterk geworden dat hij een motie indiende om te laten onderzoeken of er niet méér eisen kunnen worden gesteld aan organisaties die bij de rechter mogen procederen.^* Zo zou strenger moeten worden getoetst of die organisaties wel ‘representatief’ zijn.

Nu kijkt de rechter al naar representativiteit. Een maatschappelijke organisatie mag alleen voor een belang opkomen als zij ook in het publieke debat een ‘effectieve spreekbuis’ is voor dat belang.^* Maar Stoffer opperde meer: ook de financiering van rechtszaken (zijn er betalende leden of alleen subsidies?) en de vraag of er ’maatschappelijk draagvlak’ voor een zaak is, zouden in zijn ogen onderdeel van zo’n toets kunnen zijn.^*

‘De rechtszaal is geen podium voor actiegroepen’, verklaarde de SGP.^*

In plaats van kritiek te geven op de rechter zelf, of op het kabinet dat de eigen ambities niet haalt, richt de SGP-motie zich op de wet die ideële organisaties toegang geeft tot de rechter – ‘het begin van de keten’, zoals Stoffer dat noemt. Het kabinet-Schoof schaarde zich achter de motie, en sinds begin dit jaar laat het kabinet onderzoeken of ideële acties inderdaad hun doel voorbij zijn geschoten; of het te makkelijk is geworden de staat aan te pakken.

De PVV vroeg in maart nog maar eens aan de minister waar de antwoorden blijven^* (op z’n vroegst deze zomer, zegt een betrokken onderzoeker).

Als het kabinet het ngo’s inderdaad moeilijker wil maken, kan het verplicht stellen dat procederende partijen direct belang hebben bij hun zaak.

Dat zou betekenen dat onderwerpen als CO2 en stikstof moeilijker in de rechtszaal besproken kunnen worden – die hebben meestal geen directe slachtoffers. Ook een eventuele eis van betalende leden (of: geen overheidssubsidie) zou juist kwetsbare belangen raken.

Vluchtelingen bijvoorbeeld, die nooit zelf een rechtszaak kunnen betalen, zouden dan niet meer door Vluchtelingenwerk vertegenwoordigd kunnen worden. Kinderen, in wier naam organisaties als Save the Children soms naar de civiele rechter stappen, zouden ook geen spreekbuis meer hebben.

Is dat eerlijk? Als juridische bemoeienis met democratische besluitvorming het probleem is, waarom heeft dit kabinet dan géén kritiek op de talrijke procedures die het bedrijfsleven start? Energiebedrijf RWE verzette zich tegen de sluiting van zijn kolencentrales;^* brancheorganisatie LTO probeerde stikstofregels van tafel te krijgen;^* luchtvaartmaatschappijen kwamen in verzet tegen de krimp van Schiphol^* en chemiebedrijven probeerden Europese pesticideregels te blokkeren.^*

Als die bedrijven volop mogen procederen, waarom ideële organisaties dan niet?

Wat dit hele debat een beetje hallucinant maakt, is dat deze discussie alleen de afgelopen tien jaar al drie keer gevoerd is. In 2015 brandde het debat los na het eerste Urgenda-vonnis.^* In 2020 werd het aangezwengeld omdat Forum voor Democratie meende dat we in een ‘dikastocratie’ waren beland,^* een regering gerund door rechters. En in 2023 kwam Stoffer met zijn motie.

In de tussentijd is de houdbaarheid van de ideële actie al meermaals grondig onderzocht.^* Bovendien worden er sinds 2020 al extra eisen gesteld aan de representativiteit van procederende ngo’s.

Maatschappelijke organisaties zijn dan ook pissig over de motie-Stoffer en het onderzoek van het kabinet-Schoof.^* Het is echt niet zo dat advocaten voor ngo’s lichtzinnig naar de rechter stappen om tegen de staat te procederen, zeggen zij. Weten politici dan niet hoe duur dat is? En hoeveel werk het is? Jaren en jaren zitten ze eraan. Duizenden pagina’s aan processtukken voor een grote klimaat- of natuurzaak. 

De milieuorganisaties zien het kabinet 180 rijden op de linkerbaan, en ze weten niet welk middel ze nog kunnen inzetten, behalve een rechtszaak. Als ze niet wanhopig zouden zijn, zouden ze dit echt niet doen.

5

De krachtmeting tussen groene advocaten en politieke pyromanen

Het afknijpen van de ideële toegang tot de rechter is het verkeerde antwoord op de goede vraag: hoe komen we af van juridische conflicten over klimaat en milieu?

Een beter antwoord is: door die problemen echt op te lossen. Dat doet de overheid te weinig.

In die zin staan de milieubeweging en klimaatadvocaten gewoon ‘in hun recht’ als ze zulke nalatigheid aankaarten.

Maar ze moeten zich ook afvragen of ze met hun ambitieuze rechtszaken niet hun eigen glazen ingooien. Kunnen zij – kan de rechtsstaat – de krachtmeting met het steeds sterkere rechts-populisme aan?

Aan de ene kant zetten milieugroepen steeds steviger in op de rechter. Er zijn pas drie toonaangevende zaken tegen de staat gewonnen – door Urgenda, Greenpeace en de Stichting Tegen Vliegtuighinder (over Schiphol) – maar daar zal het waarschijnlijk niet bij blijven. Er komen alleen maar meer wetenschappelijke rapporten uit die dit soort zaken rechtvaardigen; er worden er alleen maar meer^* aangekondigd;^* en er worden alleen maar meer nieuwe advocatenkantoren opgericht die zich hierin specialiseren.

Dat maakt de kans groot dat er alleen maar meer ambitieuze ideële acties aankomen – tegen de staat én het bedrijfsleven.

Dat is een ontwikkeling die zichzelf versterkt. Want zoals dat gaat met bewezen effectieve instrumenten om politieke invloed uit te oefenen: iedereen gaat ze gebruiken. Ook tegenstanders van effectief milieubeleid proberen hun zaak nu voor de rechter te bepleiten. Bedrijven deden dat altijd al, maar ook conservatieve ideële organisaties zijn aan het experimenteren geslagen.

Zo ‘voegde’ de agrarische belangenbehartiger Stichting Stikstofclaim zich in de rechtszaak van Greenpeace aan de zijde van de staat; een poging om het boerenbelang direct in deze rechtszaak te laten doorklinken. En inmiddels bereidt die stichting ook zelf een ideële actie voor tegen de staat – de organisatie betwist de noodzaak van het stikstofbeleid.

En terwijl er aan de ene kant meer van dit soort rechtszaken aankomen, komen er aan de andere kant steeds meer politici bij met autocratische en anti-rechtsstatelijke neigingen. De bodem lijkt wat dat betreft nog niet bereikt, omdat er onder kiezers vraag is naar zulk leiderschap.

Ga maar na: in 2021 zei 21 procent van de Nederlanders dat de regering uitspraken van rechters mag negeren ‘als deze uitspraken het beleid van de regering hinderen’. Ruim een derde van de Nederlanders (34 procent) ziet wel iets in ‘een sterke leider die zich niets hoeft aan te trekken van het parlement of verkiezingen’. En 37 procent vindt dat regeringen ‘moeten doen wat de meeste Nederlanders willen, ook al zijn er wetten die dat niet toestaan’.^*

Geen absolute meerderheid, wel een flinke groep.^*

Momenteel staan er vooral rechtse populisten klaar om uit dit anti-rechtsstatelijke vaatje te tappen. Wilders gaat hierin het verst. Hij tiert niet alleen tegen ‘totaal gestoorde D66-rechters’,^* hij bemoeide zich ook al meermaals met benoemingen van hoge rechters,^* en wil dat milieuorganisaties geen subsidie meer krijgen.

In de Verenigde Staten is nu zichtbaar wat er gebeurt als je dit pad blijft bewandelen: zelfs president Trump, die zich niets gelegen laat liggen aan het recht,^* klaagt, net als zijn medestanders,^* over ‘tirannieke rechters’^* die de wil van het volk zouden beperken.^* Die retoriek – en Trumps acties^* – leggen een bom onder de rechtsstatelijke orde.

In Nederland zijn we ver verwijderd van deze Amerikaanse toestanden, maar de voedingsbodem is er.

Hoe meer het beleid van een overheid wordt uitgedaagd en ingekaderd door rechterlijke uitspraken, hoe meer populisten kunnen oogsten op de vibe dat het recht nu gewoon een dictatuur is van hoogopgeleide klimaatbezorgden. Die populisten kunnen makkelijk scoren, omdat er voor de meest ambitieuze eisen van de milieubeweging in de verste verte geen politieke meerderheid is.

Combineer de groei van het klimaatrecht en de groei van het rechts-populisme, en je ziet het gevaar: dat elke nieuwe zaak voor het milieu een hardere tegenreactie uitlokt. Voor de milieubeweging is het een catch 22. Als ze het recht effectief inzet, voedt ze de populistische revolte tegen de rechtsstaat – en tegen zichzelf. Doet ze dat niet, dan blijven de ambitieuze doelen voor een leefbare aarde dode letters. En ook daar betalen we allemaal een hoge prijs voor.