Hoe wordt het dreigingsniveau voor terreuraanslagen bepaald?

Met de Nederlandse deelname aan de militaire strijd tegen IS in Irak, heeft ons land ‘een hoger profiel gekregen onder jihadisten,’ zei minister Lodewijk Asscher (Sociale Zaken, PvdA) vorige week. In de Artikel-100-brief waarmee het parlement werd geïnformeerd over de missie in Irak staat te lezen dat er ‘een hoger risico op aanslagen in en tegen Nederland’ bestaat.

Volgens het kabinet is er geen reden tot paniek, maar moeten we wel alert zijn. Mensen moeten hun dagelijkse dingen blijven doen en ‘gewoon uit hun doppen kijken,’ zo vatte minister Ivo Opstelten (Veiligheid en Justitie, VVD) het samen. Ondertussen bleef het officiële dreigingsniveau gelijk: sinds maart 2013 is dat in ons land ‘substantieel.’ Dat houdt in dat er een ‘reële kans’ bestaat dat een aanslag in Nederland plaatsvindt.

Maar hoe en door wie wordt dit dreigingsniveau precies vastgesteld? En wat gebeurt er wanneer het wordt aangepast?

Allereerst: welke dreigingsniveaus zijn er?

In Nederland kennen we sinds 2005, toen de Nationale Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) in het leven werd geroepen, vier publieke dreigingsniveaus. Het huidige niveau – ‘substantieel’ – is het op een na hoogste. In de tabel hieronder staan de verschillende dreigingsniveaus met enkele bijbehorende criteria.  

In zo’n tabel lijkt het misschien alsof er een strikte indeling met heldere criteria bestaat, maar de praktijk is weerbarstiger: de verschillende niveaus zijn geen strakomlijnde categorieën, het zijn eerder bandbreedtes waarbinnen verschillende gradaties van dreiging mogelijk zijn. Dat het officiële dreigingsniveau al ruim een jaar niet is aangepast, betekent kortom niet dat de dreiging al die tijd gelijk is gebleven. Van de vier kwalificaties zijn er sinds de invoering in 2005 slechts twee van kracht geweest: ‘beperkt’ en ‘substantieel.’

Wie bepaalt het dreigingsniveau?

Vier keer per jaar wordt door de NCTV een Dreigingsbeeld Terrorismebestrijding Nederland (DTN) opgesteld. Dat document beschrijft welke terroristische bedreigingen er op nationaal en internationaal niveau bestaan voor de Nederlandse veiligheid.

Er wordt een uitgebreid vertrouwelijk rapport geschreven voor de ministerraad, waarvan een openbare samenvatting, vergezeld van een document met beleidsimplicaties aan de Tweede Kamer wordt verstuurd. In dit DTN beschrijft de Directie Risico’s en Dreiging van de NCTV, op basis van zowel openbare als vertrouwelijke bronnen, de ontwikkelingen rondom het (internationaal) terrorisme en brengt het potentiële dreigingen in kaart.

Ze verkrijgt informatie van de nationale inlichtingendiensten en het ministerie van Buitenlandse Zaken, staat in contact met de nationale en regionale politie en volgt de veiligheidssituatie in buurlanden nauwlettend. Ook wegen de oordelen van wetenschappers en terrorismedeskundigen mee - niet enkel doordat de NCTV hun wetenschappelijke publicaties doorpluist, maar ook door hun rol in het publieke debat.

Op basis van deze driemaandelijkse dreigingsanalyse wordt er bekeken of er reden is het dreigingsniveau aan te passen en welke structurele maatregelen er getroffen moeten worden. Het dreigingsniveau is, anders gezegd, geen weeralarm dat op basis van elk stukje nieuwe informatie per dag of per week bijgesteld wordt.

Het dreigingsniveau is geen weeralarm dat op basis van elk stukje nieuwe informatie per dag of per week bijgesteld wordt

Natuurlijk kunnen concrete gebeurtenissen aanleiding geven om het dreigingsniveau aan te passen, maar dat dit niet zomaar gebeurt bleek vorige week wel. De aankondiging van de deelname van het Nederlandse leger aan de strijd tegen IS en een oproep van een jihadstrijder tot ‘een stevige daad’ tegen de Nederlandse regering, zorgden weliswaar voor een hoger risico op een terroristische daad, maar waren geen reden om het dreigingsniveau te herzien – er zijn immers geen concrete aanwijzingen voor geplande aanslagen (de voorwaarde om naar het hoogste, ‘kritieke’ niveau over te schakelen).

De uiteindelijke beslissing of het dreigingsniveau moet worden bijgesteld komt voor rekening van Dick Schoof, sinds maart 2013 de NCTV. Hoewel de NCTV als instituut onder de verantwoordelijkheid valt van de ministerie van Justitie en Veiligheid, heeft bij dit besluit Schoof en niet minister Opstelten het laatste woord. Dit om te voorkomen dat de vaststelling van het dreigingsniveau onderwerp wordt van een politieke onderhandeling. De beslissing van Schoof moet wel altijd gekoppeld zijn aan het DTN.

Wat gebeurt er als het dreigingsniveau wordt verlaagd of verhoogd?

Aan het DTN worden geen ad hoc-maatregelen gekoppeld. Met het oog op de specifieke gevaren die in het DTN worden gesignaleerd, komt de NCTV met een plan van aanpak voor een langere termijn (vastgelegd in het document met beleidsimplicaties). Het is dus niet zo dat er aan elk dreigingsniveau een standaardprotocol of draaiboek is gekoppeld. De dreiging van moslimextremisten vraagt bijvoorbeeld om andere maatregelen dan mogelijk terrorisme uit rechts-extremistische hoek.

Zo wordt er in het laatste DTN (van afgelopen juni) gewaarschuwd voor het gevaar van teruggekeerde Syrië-strijders. De aanslag op het Joodse Museum in Brussel is precies het soort dreiging waar we in Nederland volgens de NCTV voor moeten waken. De meegestuurde beleidsimplicaties bevatten dan ook maatregelen voor de ‘integrale aanpak’ voor de bestrijding van het jihadisme.’

Dat nieuwe informatie niet direct aanleiding hoeft te geven voor een aanpassing van het dreigingsniveau, neemt niet weg dat de regering actie kan ondernemen

Er bestaat, kortom, een belangrijk onderscheid tussen de structurele analyse (het DTN en bijbehorende dreigingsniveau) en de operationele praktijk. Dat nieuwe informatie niet direct aanleiding hoeft te geven voor een aanpassing van het dreigingsniveau, neemt niet weg dat de regering op het operationele vlak actie kan ondernemen.

Terwijl de verhoogde dreiging sinds vorige week nog ‘binnen de bandbreedte’ van het substantiële dreigingsniveau valt en het laatste DTN uit juni dateert, heeft het kabinet met het oog op de recente ontwikkelingen nieuwe maatregelen getroffen. Zo werd militairen ontraden om in uniform met het openbaar vervoer te reizen en staan de veiligheidsdiensten volgens minister Asscher paraat en ‘wordt het dreigingsbeeld permanent gemonitord.’

Wat dat precies inhoudt zei de minister er niet bij, maar bij de AIVD is meer mankracht vrijgemaakt en hebben het internationale jihadisme en de radicalisering van moslims in Nederland de hoogste prioriteit. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de inlichtingendiensten op sommige plaatsen camerabeelden, die normaal gesproken enkel worden teruggekeken bij een incident, nu actief in de gaten houdt. Of dat de AIVD bij grootschalige evenementen undercover profilers inzet – zoals ook gebeurde bij de nucleaire top in Den Haag afgelopen maart.

Hoe gaat het er in omringende landen aan toe?

Voordat in 2005 de NCTV werd opgericht kende Nederland geen publieke dreigingsniveaus. De omslag in het denken over terrorisme en veiligheid na nine eleven en de aanslagen in Madrid wogen mee in de beslissing om het instituut en de vier dreigingsniveaus in te stellen. Hoe de dreigingsniveaus worden opgedeeld en ingericht is, kortom, een politieke keuze. Dat het anders kan, blijkt wel als we naar omringende landen kijken: Frankrijk kent twee dreigingsniveaus (wel of geen dreiging), Groot-Brittannië heeft er vijf, Duitsland kent helemaal geen openbare dreigingsniveaus.

Waarom zijn de veiligheidsniveaus van Europese landen niet op elkaar afgestemd? Terrorisme is een grensoverschrijdend fenomeen bij uitstek. Juist dat vraagt om een gemeenschappelijke aanpak, zou je zeggen. De Franse jihadist die de aanslag pleegde in Brussel, reisde vanuit Syrië via verschillende Europese landen naar België. Bovendien bestaat er – net als bij bijvoorbeeld belastingregels of immigratieprocedures - het zogeheten waterbedeffect: strengere beveiliging in het ene land, doet potentiële terroristen uitwijken naar een nabijgelegen land waar het toezicht minder streng is.

Dat het dreigingsniveau niet Europees wordt bepaald, betekent natuurlijk niet dat er niet wordt samengewerkt. Er wordt informatie uitgewisseld tussen inlichtingendiensten en politieacties kunnen op Europees niveau worden gecoördineerd.

Maar op veel vlakken laat de samenwerking nog te wensen over: zo houden inlichtingendiensten hun vizier in de eerste plaats op het nationale niveau gericht - uitwisseling van informatie gebeurt vooralsnog niet op Europees niveau maar tussen de nationale inlichtingendiensten onderling. Onder het Belgische voorzitterschap van de Europese raad in 2010 werd tevergeefs een poging gedaan voor verdere integratie op het gebied van terrorismebestrijding; het instellen van Europese dreigingsniveaus was een van de voorstellen.

Waarom hebben we publieke dreigingsniveaus?

Het openbare dreigingsniveau is volgens de NCTV niet bedoeld om terroristen af te schrikken, maar om de Nederlandse bevolking en samenleving te informeren en in één woord duidelijk te kunnen maken of de dreigingssituatie is veranderd. Natuurlijk weten de inlichtingen- en veiligheidsdiensten meer dan het volk en worden de meeste maatregelen buiten het zicht van de bevolking getroffen, maar de algemene bevindingen rondom de terroristische dreigingen worden door de NCTV met het volk gedeeld.

Dat de NCTV tegemoet wil komen aan de behoefte van Nederlanders om geïnformeerd te worden is lovenswaardig. Maar of dit altijd de gewenste uitwerking heeft, is nog maar de vraag.

Angst was het thema dat vorige week, na de aankondiging van de militaire deelname aan de strijd tegen IS, het nieuws domineerde. Er werden statistieken aangehaald om te bewijzen dat de angst voor een terroristische aanslag irrationeel is en terrorismedeskundigen moesten burgers bezweren dat het nog altijd veilig was om met het openbaar vervoer te reizen. Een middelbare school uit Etten-Leur besloot uit angst voor aanslagen van IS zelfs een schoolreisje naar Parijs af te blazen. En dat terwijl het publieke dreigingsniveau al ruim anderhalf jaar gelijk is gebleven.

Voor deze explainer sprak ik met de NCTV en Liesbeth van der Heide van het Centre for Terrorism en Counterterrorism in Leiden.