Hoe de Fraudewet burgers tot fraudeurs maakt (maar fraudeurs onbestraft laat)

Een vrouw geeft een wijziging in haar situatie een paar dagen te laat door bij het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). De reden: ze moet wachten op een nieuw DigiD-wachtwoord.

Ze belt het UWV van tevoren op en legt haar situatie uit aan een medewerker, die het contact registreert.

Toch krijgt de vrouw een boete van 150 euro. Volgens de uitvoeringsinstantie heeft ze haar inlichtingenplicht verzuimd: ze had de wijziging in haar situatie niet tijdig gemeld.

De Fraudewet is ongenadig

De situatie van deze vrouw is niet uitzonderlijk. Sterker nog: twee op de drie burgers die een boete van het UWV, de Sociale Verzekeringsbank (SVB) of de gemeente krijgen, hebben niet met opzet gehandeld.

Het is een opmerkelijk gevolg van de Fraudewet, die op 1 januari 2013 van kracht ging. Een wet die het voor gemeenten, het UWV en de SVB makkelijker maakt fraudeurs strenger te bestraffen. Door hoge boetes uit te delen, zouden de uitvoeringsinstanties fraude hard de kop in kunnen drukken. Ook zou de aanpak de burger het idee geven dat fraudeschandalen echt niet langer mogen en kunnen gebeuren in Nederland.

De Nationale ombudsman concludeert vandaag in het rapport Geen fraudeur, toch boete dat deze strenge aanpak zijn doel voorbijschiet. In de praktijk worden te vaak boetes uitgedeeld aan burgers die niets misdaan hebben. Aan burgers die niet willen frauderen, maar zich vergissen of door administratieve formaliteiten niet anders kunnen. De echte fraudeurs worden door de Fraudewet niet geraakt.

Geen onderscheid tussen fraude zonder en met opzet

In de Rijksbrede aanpak fraude, die het kabinet eind 2013 presenteerde, staat dat per ongeluk frauderen – door onwetendheid of onkunde – iets anders is dan opzettelijk frauderen. Toch maakt de Fraudewet dit onderscheid niet. Volgens de Nationale ombudsman is dit een kwalijke zaak. In de praktijk kan niet iedereen zijn of haar gegevens (tijdig) doorgeven aan de uitvoeringsinstanties. Deze mensen worden wél heel hard gestraft.

Wij hebben de indruk dat de meerderheid van de mensen die de inlichtingenplicht niet naleeft, dat niet opzettelijk doet

Waarnemend ombudsman Frank van Dooren tegen De Correspondent: ‘Wij hebben de indruk dat de meerderheid van de mensen die de inlichtingenplicht niet naleeft, dat niet opzettelijk doet. Door deskundigen wordt gezegd dat bij de overtredingen van de inlichtingenplicht hooguit 32 procent opzettelijk gebeurt. De rest heeft te maken met vergissingen, informatie die niet aankomt, moeilijke regelgeving of problemen bij uitvoeringsinstanties. Dit terwijl de wet wel wordt toegepast op die andere 68 procent.’

De Nationale ombudsman vindt dat de overheid een duidelijk onderscheid moet maken tussen opzettelijk en niet opzettelijk handelen. Ook een recente uitspraak van de Centrale Raad van Beroep maakt duidelijk dat het opleggen van hoge boetes alleen mag als een burger met opzet fraudeert.

Vier manieren hoe burgers als fraudeur worden bestempeld

De Nationale ombudsman stelt in het rapport dat fraude vaak onbewust en zonder verkeerde drijfveren plaatsvindt. Er worden vier redenen en een tal van schrijnende voorbeelden gegeven.

Ten eerste beschikken mensen vaak wel over de juiste informatie, maar weten zij niet welke informatie zij moeten doorgeven. Zo is een vrouw, met steun van het UWV, gestart als zelfstandig pedicure. Omdat ze per kwartier en per minuut werkt, stuit ze op een probleem. Ze kan bij het UWV namelijk alleen hele uren invullen.

Uiteindelijk krijgt ze van een medewerkster bij het UWV de instructie om alle uren bij elkaar op te tellen en te delen door het aantal dagen. Dat doet ze, zo’n anderhalf jaar lang. Opeens staat er een fraude-inspecteur van het UWV op de stoep, die meldt dat ze een boete krijgt van 6000 euro. Ze had haar uren onjuist geregistreerd. De vrouw raakt verstrikt in allerlei formele procedures. De zaak is nog steeds niet opgelost.

Ten tweede kan het ook zijn dat de informatie niet op de juiste plek terechtkomt, doordat de manier waarop de overheid informatie verwerkt – via een website, een klantcontactcentrum of aan de balie – niet transparant is. Een goed voorbeeld is een man die maandelijks netjes zijn inkomensbrieven bij zijn coach bij de gemeente inlevert. Dan ontvangt hij een brief dat de gemeente zijn uitkering terugvordert, omdat hij zich niet zou hebben gehouden aan de inlichtingenplicht. De man snapt er niets van. Zijn coach blijkt niet meer bij de gemeente te werken en de man kan niet bewijzen dat hij zijn formulieren persoonlijk had langsgebracht. De gemeente legt het verhaal naast zich neer en beboet de man: 400 euro. Veel geld voor iemand die het van een uitkering en bijverdiensten moet hebben.

Ten derde is de benodigde informatie vaak nog niet beschikbaar en kunnen burgers dus nog geen wijziging doorvoeren. Zo komt een man na 42 jaar zonder baan te zitten. Gelukkig vindt hij al snel een bijbaan bij de apotheek. Hij kijkt op de website van het UWV, waar staat dat hij zijn uren moet vermelden. Maar zijn gewerkte uren weet hij pas na de werkperiode, wat hij bij ‘opmerkingen’ op het formulier zet. Voor de zekerheid geeft hij dit ook telefonisch door. Dan krijgt hij opeens een boete van 1700 euro vanwege het niet tijdig doorgeven van zijn situatie. Het UWV verlaagt de boete uiteindelijk naar 440 euro omdat hij de wijziging zelf had gemeld, maar de situatie is nog steeds niet opgelost.

Ten slotte kan een misverstand, een vergissing of een medische toestand het doorgeven van een wijziging in de weg staan. In het rapport wordt het voorbeeld gegeven van iemand die in het ziekenhuis ligt en twee dagen te laat is met het doorgeven van informatie aan de gemeente. Een gemeenteambtenaar komt erachter en wil afzien van de boete, maar zijn leidinggevende verbiedt dat. Uiteindelijk wordt de ernstig zieke man niet beboet, maar het rapport stelt dat dit de enige uitzondering is geweest die de gemeente heeft gemaakt bij het opleggen van een boete.

Hoge boetes werken averechts

Uit gesprekken met medewerkers van uitvoeringsinstanties met de Nationale ombudsman blijkt dat de boetes voor mensen zonder slechte bedoelingen buitensporig hoog zijn. ‘Dat je een bedrag dat je ten onrechte hebt gekregen terug moet betalen snappen de meeste mensen wel. Dat je daarnaast nog eens hetzelfde bedrag als boete eroverheen krijgt terwijl er geen opzet in het spel was, dát is een signaal dat wij heel vaak terugzagen,’ zegt Van Dooren.

‘Een burger wordt murw geslagen door een hoge boete. Vaak nemen mensen ook niet de stap om een bezwaarschrift in te dienen. Mensen die al financieel aan de grond zitten en ook nog eens een boete krijgen, gaan vaak niet in beroep. Die denken: van een kale kip kun je toch niet plukken. Een hoge boete kan er ook toe leiden dat mensen geen stimulans hebben om werk te zoeken. Zij denken dat zodra zij werk vinden, al hun geld naar het afbetalen van de boete gaat. Zwaar straffen werkt dus ook heel averechts om mensen aan het werk te krijgen.’

Maar er is meer aan de hand. De Fraudewet bepaalt ook dat iemand geen aanspraak maakt op schuldhulpverlening na een boete. Ook wordt de beslagvrije voet – een deel van het inkomen waarop een deurwaarder geen beslag mag leggen – niet meer gerespecteerd in deze situatie. ‘Door deze maatregelen grijpt de overheid heel diep in op mensen die al op het bestaansminimum zitten, alleen maar omdat zij één keer niet voldaan hebben aan de inlichtingenplicht,’ aldus Van Dooren.

Geen ruimte voor maatwerk

De Fraudewet is een sprekend voorbeeld van het lik-op-stukbeleid van het kabinet. Door sancties aan te scherpen en gelijk te trekken tussen de uitvoeringsorganisaties, hoopt het fraudeurs stevig aan te pakken. In de praktijk blijkt dat er te weinig ruimte is voor maatwerk.

Van Dooren: ‘Vooral het UWV is een grote fabriek. Vroeger was het zo dat mensen daar een personal coach hadden. Aan deze persoon kon je vragen wat je moest doen om niet te frauderen. Nu moet je het zelf uitzoeken. Als iets achteraf als fraude wordt gezien, word je daarvoor beboet. Hier moeten we naar terug: dat mensen persoonlijk gevolgd kunnen worden door medewerkers.’

Het UWV beschouwt zichzelf als strikte uitvoerder van de wet en ziet dus geen ruimte om boetes te matigen of kwijt te schelden

Maar dat persoonlijke contact wordt steeds moeilijker. Door bezuinigingen en doordat steeds meer wijzigingen digitaal moeten worden doorgegeven. Dat kan heel handig zijn – burgers hoeven de deur niet uit en kunnen hun wijzigingen doorgeven wanneer ze maar willen. ‘Het risico is dat de overheid totaal inzet op digitaal communiceren en geen achtervang meer is voor mensen met problemen,’ stelt Van Dooren. ‘Het UWV straft deze mensen meteen af.’

Frappant is dat de medewerkers van het UWV de boeteregeling zelf veel te streng vinden. Dat blijkt uit gesprekken met de Nationale ombudsman. Zij willen meer bevoegdheden om de boete beter af te stemmen op individuele situaties. Nu vertrouwen medewerkers blind op de ‘beslisboom.’ Als deze correct is doorgelopen, zien zij geen mogelijkheid om tot een andere beslissing te komen.

‘We hebben een aantal interventies gedaan bij het UWV. We kregen daar steeds nul op het rekest. Het UWV beschouwt zichzelf als strikte uitvoerder van de wet en ziet dus geen ruimte om boetes te matigen of kwijt te schelden. Bovendien: de dienst wil door bezuinigingen zo efficiënt mogelijk werken en geen aandacht besteden aan individuele gevallen. Als dit inderdaad de gewenste koers is, laat minister Asscher dan regels maken die niet zo extreem hard zijn,’ zegt Van Dooren.

Bij de SVB en gemeenten ligt dit iets anders. De SVB is volgens het rapport kritischer geworden over de eigen procedures. De dienst kijkt nu vaker naar concrete voorbeelden uit het verleden om zaken te beoordelen. Ook wordt er sneller gebruikgemaakt van boetevermindering of zelfs het terugdraaien van boetes. Bij de gemeenten staat maatwerk hoger in het vaandel. Een gemeente betrokken in het onderzoek van de Nationale ombudsman stelt ook dat hoge boetes juist leiden tot apathie.

De echte fraudeur wordt niet gepakt

Een van de doelen van de Fraudewet is om fraudeurs te pakken. Maar het rapport van de Nationale ombudsman oordeelt dat de pakkans van notoire fraudeurs niet toeneemt als gevolg van de wet. Dit komt omdat de wet zich alleen richt op het uitdelen van boetes, niet op het verbeteren en verhogen van de opsporingscapaciteit. De bij het onderzoek betrokken uitvoeringsdiensten stellen dat bewuste fraudeurs zo door het net glippen.

Dit geldt vooral bij fraudezaken waar de boete hoger is dan 50.000 euro, zaken die door de rechter worden afgehandeld. Via dit traject wordt er getoetst of er opzet in het spel was – wat bij ‘normale’ gevallen niet gebeurt. Als er wordt aangetoond dat er inderdaad met opzet is gefraudeerd, wordt er vaak een taakstraf uitgedeeld. Medewerkers bij de uitvoeringsorganisaties hebben dan ook de indruk dat het strafrecht voordeliger kan uitpakken dan voor overtreders van de Fraudewet.

De Centrale Raad van Beroep heeft inmiddels aangegeven dat deze situatie leidt tot een foute balans tussen het bestuurs- en strafrecht. Nu is het bijvoorbeeld zo dat een boete die door het UWV wordt opgelegd soms hoger uitvalt dan de straf die de strafrechter oplegt. Hier moet verandering in komen, vindt de Raad.

Ook beleid kan het vertrouwen in de overheid doen verbleken

Wat zijn de gevolgen? Ondermijnt fraude de samenleving? Volgens Van Dooren wel: natuurlijk zijn er mensen die grootschalig frauderen, met opzet en heel doelbewust. Dat er fors wordt opgetreden tegen deze mensen vindt hij begrijpelijk.

Maar het rapport maakt pijnlijk duidelijk dat beleid óók het vertrouwen van de burger kan schaden. Zware sancties kunnen mensen bang, extreem bezorgd en wantrouwig maken richting de overheid. Zoals een echtpaar na problemen met de SVB opmerkt: ‘We zijn het vertrouwen in de overheid volkomen kwijt.’

Hoe zit het met de mensen die onterecht een hoge boete hebben betaald? Worden boetes kwijtgescholden, nu blijkt dat burgers vaak geen verwijt kan worden gemaakt? Het wordt interessant om te zien hoe minister Asscher daar de komende weken een antwoord op zal geven.

Update 11:45: Het UWV heeft aangegeven voorlopig geen nieuwe boetes op te leggen in het kader van de Fraudewet. Het geven van boetes kan worden hervat als er duidelijkheid komt van minister Asscher.