Hoe de wereld samen doelen leerde stellen (ook al zijn het er wat veel)

Volgens Ban Ki-moon, de secretaris-generaal van de Verenigde Naties, leven we in een bijzonder jaar. Nu, in 2015, heeft de wereld namelijk ‘een unieke kans’ om iets te doen ‘wat nog nooit eerder is gedaan:’ armoede helemaal uitbannen.

Hoe? Door heel concrete doelen te stellen om de wereld de komende vijftien jaar te verbeteren. Ze worden de Duurzame Ontwikkelingsdoelen genoemd.

Waar hebben we dat eerder gehoord?

Volgens Kofi Annan, Bans voorganger, leefden we ook in een bijzonder jaar. Toen, in 2000, had de wereld een ‘ unieke kans’ om iets te doen ‘wat nooit eerder was gedaan:’ armoede de wereld uithelpen.

Hoe? Door heel concrete doelen te stellen om de wereld de komende vijftien jaar te verbeteren. Ze werden de Millennium Ontwikkelingsdoelen genoemd.

De geschiedenis herhaalt zich, en dat is niet zo gek: armoede, honger en kindersterfte zijn de wereld nog niet uit. Dus moeten er dit jaar nieuwe doelen komen.

Betere doelen. Doelen die de wereld nu écht vooruit gaan helpen. Duurzame doelen, met een hoofdletter d.

Dit stuk gaat niet over of de Millenniumdoelen bereikt zijn; het antwoord op die vraag is vaak gegoochel met cijfers.

Het artikel gaat ook niet over of het stellen van zulke doelen zin heeft. Hoe een wereld zonder Millenniumdoelen eruit zou zien zullen we namelijk nooit weten.

Waar we wel naar kijken, is hoe je die doelen stelt. Want dat is nogal een uitdaging: hoe stel je een agenda op waar de hele wereld mee kan leven?

Sinds 2012 wordt aan nieuwe doelen voor 2030 gewerkt, de opvolgers van de Millenniumdoelen. Wat hebben de honderden onderhandelaars van de nieuwe doelen van de afgelopen vijftien jaar geleerd? We spraken uitgebreid met de onderhandelaars van toen en nu. Dit zijn volgens hun de grootste uitdagingen:

Uitdaging 1: Hoe organiseer je inspraak voor de hele wereld?

Het is 2000, het nieuwe millennium breekt bijna aan. We zijn bang dat onze computers gaan crashen, de euro bestaat nog niet en de Twin Towers nog wel. En armoedebestrijding? Dat gebeurt vooral ad hoc. Er zijn regelmatig grote conferenties, maar die richten zich telkens op één thema. Hoe je alle kinderen naar school krijgt bijvoorbeeld. Of hoe je vrouwen laat bijdragen aan de ontwikkeling van je land. Een overkoepelende agenda ontbreekt.

Tijd om daar verandering in te brengen, denkt VN-chef Kofi Annan. Onder zijn leiding nemen de Verenigde Naties het initiatief om een gezamenlijke visie voor armoedebestrijding te formuleren. En wat was een symbolischer aanleiding dan het nieuwe millennium? Alle 189 lidstaten van de VN ondertekenden in 2000 dan ook de Millenniumverklaring: een plechtige belofte om nu echt werk te gaan maken van een betere wereld. Maar zoals dat gaat met goede voornemens, lag die verklaring een halfjaar later al onder een dikke laag stof.

Annan besloot in te grijpen. En dus werd een groepje technocraten opgetrommeld om de beloftes uit de verklaring concreet te maken. Dat groepje stelde in gesloten kring de Millenniumdoelen op. Acht stuks.

Over hoe dat precies ging, doen allerlei verhalen de ronde: sommigen zeggen dat ze op een bierviltje in een doorrookte kroeg werden opgetekend. Anderen houden het op twee dagen doorbeulen in de kelder van het VN-hoofdkwartier aan 1st Avenue in New York. De Belgische Jan Vandenmoortele, destijds Directeur Armoede bij UNDP, was erbij. Hij heeft het over het ‘leiderschap’ dat het groepje binnen de VN had. ‘In achterkamertjes zijn dingen discussieerbaar die je misschien niet in het openbaar bespreekt.’ Een Nederlander die ook onderdeel was van het kleine gezelschap, vertelt over de ‘onafhankelijkheid’ en ‘vrijheid’ die ze hadden bij het opstellen van de doelen.

De doelen waren een verlengstuk van westerse landen, die weer eens bepaalden wat goed was voor de rest van de wereld

Maar die ‘vrijheid,’ dat ‘leiderschap,’ werd de technocraten niet in dank afgenomen. De lidstaten van de VN - en dan met name de ontwikkelingslanden waarvoor de doelen waren opgesteld - waren not amused toen bleek dat ze geen inspraak hadden gehad. De doelen waren een verlengstuk van westerse landen en westerse instanties, die weer eens bepaalden wat goed was voor de rest van de wereld.

Weinig landen hadden dus zin om zich echt voor de doelen in te zetten. Pas na een paar jaar, toen duidelijk werd dat het westerse donorgeld echt op basis van de doelen verdeeld zou worden, kwam er meer bereidheid om de doelen als leidraad te nemen.

Maar nu is het 2015. Opkomende economieën als Brazilië en India hebben steeds meer te zeggen op het wereldtoneel. De paternalistische manier waarop de doelen in 2000 tot stand kwamen, past niet meer bij deze tijd. ‘Toen we begonnen na te denken over de nieuwe doelen was het volstrekt helder vanuit ontwikkelingslanden: jongens, you got away with that once, you’re not gonna get away with it twice,’ vertelt Kitty van der Heijden, een diplomaat die namens de Nederlandse overheid heeft meegepraat over de nieuwe doelen.

Les één voor de onderhandelaars was dus: de besluitvorming moet anders. Meer mensen moeten kunnen meepraten - niet in de laatste plaats de landen over wier ontwikkeling we het hebben.

Aldus geschiedde, de afgelopen jaren. Anders dan bij de Millenniumdoelen bepalen nu niet de technocraten van de VN de doelen, maar overheden zelf. Dat maakt de nieuwe doelen tot een politiek spel: in plaats van twee dagen in een kelder, zijn er nu al sinds ruim drie jaar onderhandelingen gaande. En ze zijn nog altijd niet afgerond.

Van acht naar zeventien doelen

Werkelijk iedereen die wil kan nu input leveren: non-gouvernementele organisaties (ngo’s), bedrijven, academici, wereldburgers, noem maar op.

Wat levert die nieuwe aanpak vooralsnog op?

In augustus vorig jaar werd het voorlopige resultaat gepresenteerd: ditmaal niet een lijst van acht, maar zeventien doelen. Vrijwel alles wat je maar kunt verzinnen om de wereld beter te maken, staat op de lijst.

Nog altijd op één: het uitroeien van armoede. Maar er is nu ook een doel voor het beschermen van oceanen, voor het veiliger maken van steden, voor duurzame energie en voor toegang tot justitie.

De belangrijkste les heeft dus een keerzijde: een wildgroei aan doelen. Wie kan doel vijftien bijvoorbeeld onthouden: ‘Protect, restore and promote sustainable use of terrestrial ecosystems, sustainably manage forests, combat desertication, and halt and reverse land degradation and halt biodiversity loss’?

Want hoe elitair de oude doelen ook werden opgesteld, ze slaagden er wel in een makkelijk te communiceren belofte aan de wereld te leveren: iedereen van New Delhi tot New York kon ze begrijpen en onthouden.

De acht doelen waren een to do-list, waar iedereen mee aan de slag kon. De zeventien doelen van nu zijn als de verlanglijst van een zevenjarige: er komt geen einde aan. Hoe ga je zo’n lijst uitleggen aan de wereld - laat staan in vijftien jaar tijd uitvoeren?

Uitdaging 2: Hoe maak je van universele doelen nationale doelen?

Cruciaal voor het bereiken van de doelen, was dat de overheden van ontwikkelingslanden er hun beleid van zouden maken. Maar Nicole Rippin, verbonden aan het Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, stelt dat het effect van de Millenniumdoelen op het nationale beleid van ontwikkelingslanden ‘nogal middelmatig’ was.

De doelen hadden wel een groot effect op het beleid van westerse donorlanden. Ze werden dé leidraad voor het uitgeven van westerse ontwikkelingsbudgetten.

Dat kon nogal raar uitpakken. Neem bijvoorbeeld Millenniumdoel zes, dat focust op het terugdringen van hiv/aids en malaria. De aandacht voor die twee ziektes is goed te begrijpen in een land waar dit de twee grootste gezondheidsproblemen zijn. Maar in landen waar dat niet zo is - maar die wel afhankelijk zijn van westerse ontwikkelingshulp - kan het tot vreemde situaties leiden.

Zo was in Rwanda in 2009 nog geen 3 procent van de bevolking hiv-positief. Maar van het nationale gezondheidsbudget (dat grotendeels werd gefinancierd door westerse donors) werd in datzelfde jaar 24 procent uitgegeven aan het bestrijden van hiv/aids.

Het laat ook zien dat doelen voor de hele wereld, niet de beste doelen zijn voor één land. Omdat er in een land andere problemen spelen, of omdat de wereldwijde doelen voor een land simpelweg onhaalbaar zijn.

Neem Burkina Faso. Daar ging in 2000 zo’n 30 procent van de kinderen naar school. Dat vijftien jaar later alle kinderen op school zouden zitten - zoals doel twee voorschreef - was onmogelijk. Erg motiverend werkt dat natuurlijk niet, als je van tevoren al zeker weet dat je de doelen niet kunt halen. En nog minder motiverend is het als je, ondanks de vooruitgang die je boekt, telkens als een mislukt land wordt neergezet.

Daar komt bij dat een wereldwijde graadmeter nationale problemen kan verdoezelen. Wereldwijd is de armoede de afgelopen vijftien jaar bijvoorbeeld gehalveerd. Tijd voor een feestje bij de VN, want het Millenniumdoel is gehaald. Maar zonder de economische groei van China was het doel nooit gehaald. Is de halvering dan toe te schrijven aan de doelen? En wat hebben landen waar de armoede helemaal niet gehalveerd is daar voor boodschap aan?

Les twee van de onderhandelaars van nu is dus duidelijk: zorg dat elk land de wereldwijde doelen vertaalt naar nationale doelen. Dus bijvoorbeeld: maak ‘gezondheid bevorderen’ het wereldwijde doel en zorg dat landen zelf kunnen zelf kiezen of dat voor hen betekent dat ze zich richten op hiv/aids, tuberculose of obesitas.

Maar ook aan deze tweede les is een uitdaging verbonden. Want hoe ambitieus blijven de doelen nog als elke nationale overheid ze mag invullen zoals ze wil? En wie bepaalt wat ambitieus genoeg is? ‘Elk land wil natuurlijk als een succesverhaal worden gezien,’ zegt onderzoekster Nicole Rippin. ‘Dus de kans dat landen zichzelf heel lage doelen stellen (en zeggen, dat komt door onze nationale omstandigheden), is groot.’

Bovendien waarschuwen verschillende experts voor cherry picking. Als duidelijk is dat je nooit alle doelen kunt halen, zullen landen zich gaan focussen op de makkelijkst te halen doelen. Of de vrees van deze experts waarheid zal worden, zal volgend jaar blijken: dan zal elk land nationale doelengaan stellen.

Uitdaging 3: Hoe zorg je ervoor dat het Westen ook wat doet?

Action by the South, financed by the North: dat was het leidende principe in 2000. De nationale overheden van ontwikkelingslanden zouden de doelen uitvoeren, het Westen zou de financiering regelen, een netwerk van duizenden ngo’s zou praktische ondersteuning bieden.

Maar, zo protesteerden ontwikkelingslanden, waarom zouden de doelen alleen maar gelden voor ontwikkelingslanden? Dat alle meisjes naar school gaan in Nederland, betekent niet dat er hier niets meer gedaan hoeft te worden aan de positie van de vrouw. Leven er niet ook mensen in armoede in de Verenigde Staten of Frankrijk? En kun je überhaupt nog spreken van zo’n sterke scheiding tussen ‘ontwikkelingslanden’ en ‘het Westen’? Singapore, dat lid is van de G77 - een machtsblok van ontwikkelingslanden - heeft een hoger bbp dan Bulgarije, dat lid is van de Europese Unie.

Wie is hier het ontwikkelingsland?

De nieuwe doelen moesten dus voor de hele wereld gelden. Niet in de laatste plaats omdat het duurzaam maken van die ontwikkeling ook een taak is voor de rijke landen - denk aan het terugdringen van CO2-uitstoot, het investeren in duurzame energie of het verduurzamen van de voedselproductie.

De nieuwe doelen worden dus ‘universeel,’ klinkt het doorlopend in VN-kringen. En dat zie je ook aan de manier waarop ze zijn geformuleerd. Spraken de Millenniumdoelen nog van ‘het bereiken van basisonderwijs voor iedereen,’ de nieuwe doelen hebben het over ‘het verzekeren van inclusief en gelijkwaardig kwalitatief onderwijs en het promoten van levenslang leren.’ Nederland vult het anders in dan Burundi, maar het overkoepelende doel is gelijk.

Je voelt het al aankomen, ook deze les brengt een uitdaging voor de komende jaren. Want als je als rijk land wilt bijdragen aan de nieuwe doelen, kun je nu kiezen of je je geld besteedt aan ontwikkeling binnen je eigen land, of aan ontwikkeling in andere landen. Een groot risico van deze strategie is dus dat er minder geld overblijft voor de ontwikkeling van de armste landen. Deze zomer wordt hierover gesproken op een VN-top in Addis Ababa.

Uitdaging 4: Hoe maak je de doelen duurzaam?

Het scheelde weinig of er waren zeven Millenniumdoelen geweest in plaats van acht. Het groepje technocraten dat de Millenniumdoelen opstelde, had de deur al achter zich dichtgetrokken toen een van hen, UNDP-hoofd Mark Malloch Brown, op weg naar de uitgang het hoofd van het United Nations Environment Program tegen het lijf liep. ‘Een verschrikkelijke krachtterm kwam in mijn hoofd op toen ik me realiseerde dat we een doel voor het milieu waren vergeten,’ vertelt Malloch Brown later aan The Guardian.

Want ja, het milieu hoorde er niet echt bij. Het stond dan wel als doel op het lijstje, maar had de prioriteit van ontwikkelingslanden noch donoren. Dat klimaatconferentie op klimaatconferentie faalde, maakte het er niet beter op.

Dat is nu wel anders: duurzaamheid, waar milieu nu onder valt, is nu het codewoord voor alles wat met ontwikkeling te maken heeft. Toen in juni 2012 in Rio de Janeiro voor het eerst op grote schaal over de nieuwe doelen werd vergaderd, leverde dat een document op waarin 384 keer het woord ‘duurzaam’ voorkomt. Hoe anders was dat in de Millenniumverklaring, waar het woord ‘duurzaam’ zeven keer in voorkomt. Niet voor niets zijn de nieuwe doelen de Duurzame Ontwikkelingsdoelen gedoopt.

Natuurlijk is dat een goede zaak. Je moet niet alleen de armoede van vandaag oplossen, je moet ook voorkomen dat je de armoede van morgen creëert. Denk aan duurzame landbouwmethodes om schaarse landbouwgrond niet uit te putten, een duurzame drinkwatervoorziening om nijpende tekorten in de toekomst te voorkomen, duurzame energie om klimaatverandering binnen de perken te houden en een duurzaam consumptiepatroon om de wereldwijde verdeling van voedsel eerlijker en betaalbaarder te maken.

Toch zaten veel ontwikkelingslanden niet te wachten op zoveel duurzaamheid in de doelen. Ze zeiden te vrezen dat de focus op groene kwesties ten koste zou gaan van de aandacht voor sociale problemen. Natuurlijk is er een connectie tussen klimaat en ontwikkeling, maar als het behoud van de oceanen uit hetzelfde potje wordt betaald als het verbeteren van gezondheidszorg, dan voelen de ontwikkelingslanden de bui al hangen.

In de aanloop naar de nieuwe doelen werd die angst nog versterkt door de prioriteitenlijst die de EU - traditioneel het grootste machtsblok in ontwikkelingssamenwerking - formuleerde. Dat waren allemaal milieugerelateerde doelen. ‘Het koppelen van die milieudoelen aan mensen uit de armoede halen, schoot er geheel bij in,’ zegt Kitty van der Heijden. ‘Daarmee versterkte de EU precies de angsten van alle ontwikkelingslanden: al het geld gaat naar de groene agenda, en er blijft niets over voor traditionele ontwikkelingsdoelen.’

En er is nog een risico van de sterke milieufocus van de nieuwe doelen. Dat risico zit verscholen in een asterisk. Doel 13 luidt: ‘Take urgent action to combat climate change and its impacts*.’ En in de kleine lettertjes onderaan de pagina lezen we dan: ‘*Acknowledging that the United Nations Framework Convention on Climate Change is the primary international, intergovernmental forum for negotiating the global response to climate change.’

Met andere woorden: doel 13 - en daarmee eigenlijk alle andere milieudoelen - zijn afhankelijk van wat er wordt onderhandeld op de volgende klimaatconferentie. Die zal plaatsvinden in Parijs, in december dit jaar. Wat als die conferentie faalt? Zijn dan ook de nieuwe doelen ten dode opgeschreven? Bij vrijwel alle onderhandelaars die we spraken, leeft deze angst.

Een keuzemenu voor de hele wereld

De manier waarop de Verenigde Naties ontwikkelingsdoelen stellen - nu en vijftien jaar geleden - laat goed zien hoe de wereld is veranderd. Ontwikkelingslanden kunnen niet zomaar meer beleid in hun schoenen geschoven krijgen, westerse landen kunnen hun eigen problemen niet meer ontkennen, klimaatverandering kan niet meer genegeerd worden.

Dat er lessen worden getrokken is natuurlijk goed nieuws, maar de nieuwe uitdagingen zijn ook niet mals. Wat is nu de netto winst voor de wereld?

Zie de doelen als een menu in een restaurant. In 2000 stelden de rijke landen zelf een klein menu samen voor de arme landen en verdeelden ze hun geld over de beperkte keuzes. Nu verzinnen rijk en arm samen het menu, en is de keuze veel groter.

Maar het geld dat de rijke landen kunnen uitgeven in het restaurant is gelijk. En dus zullen ze uit een groot menu, minder gaan kiezen. Met andere woorden: wie betaalt (het Westen), bepaalt nog altijd.

Intussen staat niets nog vast: de komende maanden zal pas duidelijk worden of de zeventien nieuwe doelen ook echt worden aangenomen door de Verenigde Naties, hoe ze gefinancierd zullen worden en of de wereld ook achter de klimaatdoelen gaat staan. De onderhandelingen over de details van de nieuwe doelen zijn nog in volle gang.

Dus of de wereld dit jaar de ‘unieke kans’ van Ban Ki-moon en Kofi Annan gaat grijpen - en de komende vijftien jaar armoede de wereld uit helpt? Dat is wel het doel.