Waarom de regering het onderwijs nooit met rust mag laten

Het was een geluid waar lang op was gewacht. Binnen de onderwijssector is de afgelopen jaren veel te doen geweest over de ‘doorgeslagen meetcultuur.’ Maagdenhuisdemonstranten protesteerden tegen het ‘rendementsdenken,’ GroenLinks tegen het ‘economisme’ en de SP trok van leer tegen de ‘toetsgekte.’

Platform Onderwijs 2032, ook wel de commissie-Schnabel, komt tegemoet aan deze kritiek. In een adviesrapport over de vernieuwing van het basis- en voortgezet onderwijs dat vorige maand verscheen, schreef de commissie dat ‘merkbare’ resultaten een zichtbare rol moeten krijgen in het onderwijsbeleid.

Daarom deed de commissie het volgende voorstel: ‘Wat het Platform betreft, verantwoorden scholen zich in hun plan over de manier waarop ze een samenhangend aanbod verzorgen. Daarbij laten ze [aan de inspectie, BM] zien hoe ze het kerncurriculum uitvoeren […] en hoe ze daarmee beogen bij te dragen aan de persoonsvorming van hun leerlingen.’

Vorige maand schreef ik over dergelijk meetwerk in het onderwijs. Ik betoogde dat meetwerk in de klas tot maatwerk leidt, omdat leraren pas kunnen differentiëren tussen leerlingen als ze inzicht hebben in hun (meetbare) leerprestaties. In de reacties die volgden kwam één opmerking telkens terug: het échte probleem van toetsing openbaart zich niet in de school, maar in het schoolsysteem. Want als de overheid scholen op CITO-resultaten afrekent, wordt goed onderwijs versmald tot leerprestaties en worden hoge leerprestaties afgemeten aan het behaalde eindniveau. Gevolg? Het onderwijs wordt niet kind- maar prestatiegericht.

Deze kritiek deed me denken aan het werk van de onderwijskundige Gert Biesta. Waar het onderwijs zich vroeger tegenover de samenleving moest verantwoorden, zou de bureaucratie nu de dienst uitmaken, meent hij.

Is het echt zo erg gesteld met het Nederlandse onderwijsstelsel? Ja, de regering gebruikt CITO-scores om discussies over haar beleid te ontwijken. Tegelijkertijd gunt ze de onderwijsinspectie steeds meer ruimte bij het vaststellen van onderwijskwaliteit. Dat heeft vreemde gevolgen. Waar de toezichthouder kwaliteit vaststelt, verschuilt de beleidsmaker zich achter de cijfers van de toezichthouder. De oplossing voor deze vermenging van verantwoordelijkheden? Meer overheidsbemoeienis.

Angst voor niet-bestaande onderwijsvernieuwing

Pleidooien voor overheidsbemoeienis vallen doorgaans slecht in het Nederlandse onderwijs. Wanneer de overheid haar ambities via beoogde onderwijsvernieuwingen kenbaar maakt, staan sector en samenleving algauw op hun achterste benen.

Deze angst voor vernieuwing gaat terug tot de invoering van de middenschool in de jaren zeventig. Bij dit voorstel voor een nieuwe brugschool na de basisschool stonden scholen aanvankelijk te trappelen. Maar wat met enthousiasme begon, verzandde in tien jaar politiek getouwtrek en eindigde met een kater: de vernieuwing kwam er niet.

Maar wat bedoelen we eigenlijk als we zeggen dat het onderwijs rust en ruimte nodig heeft?

En acht jaar geleden onderzocht de parlementaire onderzoekscommissie-Dijsselbloem de onderwijsvernieuwingen van de jaren negentig. De commissie bepleitte een terughoudende overheid die zich minder met vernieuwing, en meer met toezicht moest bezighouden. Sindsdien denken we te weten dat een minister maar beter niet te veel kan sturen. Wat goed onderwijs is, zou de sector zelf wel weten. ‘Autonomie voor de leraar’ en ‘aandacht voor het kind,’ luidt de politieke correctheid in onderwijsland. Het adagium? Gun de sector rust en ruimte.

Maar wat bedoelen we eigenlijk als we zeggen dat het onderwijs rust en ruimte nodig heeft? Het voor de hand liggendste antwoord luidt ‘geen stelselwijzigingen.’ Of, zoals de commissie-Schnabel het uitdrukte, ‘geen revolutie’ in het onderwijs.

Als stelselwijzigingen het werkelijke probleem zouden zijn, dan wordt er veel geklaagd over weinig. Want het basis- en middelbaar onderwijs hebben sinds de lage negentiende eeuw elk slechts twee stelselwijzigingen ondergaan. Schaafwerk aan het curriculum is er weliswaar vaker geweest, maar het stelsel hoefde dus slechts zelden op de schop. Het ontbrak de overheid vaak niet aan ambities, maar wel aan een Kamermeerderheid.

Op papier: duidelijke verantwoordelijkheden

Niet gek dus dat pleidooien voor rust in het onderwijs meestal niet over de rol van de overheid als onderwijsvernieuwer, maar over haar rol als toezichthouder gaan. Tegenstanders van het rendementsdenken menen dat de overheid scholen te veel controleert en dat het toezicht is ontspoord. Klopt dat?

Eerst: hoe werkt dat toezicht? Als we de commissie-Dijsselbloem mogen geloven, gaat het onderwijs formeel over het ‘hoe,’ dus de overdracht van de lesstof. Zij is verantwoordelijk voor pedagogiek en didactiek, voor persoonsvorming en ze bereidt het kind voor op de samenleving. Dit is zo ongeveer wat de commissie-Schnabel ‘merkbare’ onderwijsresultaten noemt. De overheid is verantwoordelijk voor het ‘wat.’ Zij bepaalt het kerncurriculum, de eindtermen (de inhoud) én het toezicht op onderwijskwaliteit. Het toezicht houden valt toe aan de onderwijsinspectie. De inspectie controleert wat de commissie-Schnabel ‘meetbare’ onderwijsresultaten noemt.

Zolang deze scheiding van verantwoordelijkheden wordt gehandhaafd, is er niks aan de hand. De regering zet onderwijsbeleid uit en wordt daarbij gecontroleerd door het parlement. De overdracht van de lesstof wordt door de overheid uitbesteed aan de onderwijssector, omdat deze vakmensen zelf het beste zouden weten hoe zij dit moeten aanpakken. De onderwijsinspectie registreert de leerprestaties en stelt regering en onderwijssector van haar bevindingen op de hoogte. Zo kunnen scholen zien of ze de lesstof goed overdragen, terwijl de regering kan bepalen of aanpassingen aan het onderwijsstelsel wenselijk zijn.

De praktijk: een wegduikende overheid...

Het probleem: dit systeem verdraagt geen autonomie van ‘de sector,’ zoals veel tegenstanders van het rendementsdenken willen. In een vertegenwoordigende democratie valt het onderwijs immers onder een minister, die de uiteindelijke politieke verantwoordelijkheid voor de sector draagt. Hoe transparanter de verantwoording, hoe beter de parlementaire controle werkt en hoe meer ruimte er bestaat voor democratische inspraak.

Nu zijn Nederlandse politici niet altijd even goed in transparantie, en des te beter in het camoufleren van conflict. Een minister kan besluiten bijvoorbeeld camoufleren door niet zelf een vernieuwingsplan op te stellen, maar advies te vragen aan een onderzoekscommissie die ze eerst zorgvuldig heeft samengesteld. Of ze kan zich verschuilen achter ‘de objectieve cijfers,’ waardoor CITO-cijfers of rapporten van de onderwijsinspectie leidend worden in het onderwijsbeleid.  ​

Het ministerie laat weliswaar zien hoe er in het onderwijs wordt gepresteerd, maar laat niet zien hoe de resultaten bijdragen aan passend onderwijs voor iedereen

Wie het rijksjaarverslag van het ministerie inkijkt, ziet dat deze camouflagetactiek inderdaad wordt toegepast. In het rijksjaarverslag zegt het ministerie te werken aan een school waar leerlingen zich ‘maximaal kunnen ontplooien en vervolgonderwijs kunnen volgen dat het beste past bij hun talenten.’ Ook stelt zij dat onderwijs de basis moet leggen ‘voor de huidige en toekomstige deelname van deze leerlingen aan de samenleving.’ De regering legt echter niet uit hoe zij deze ambities wil verwezenlijken. 

Mijn punt: dit is geen beleid, maar registratie van behaalde resultaten. Het ministerie laat weliswaar zien hoe er in het onderwijs wordt gepresteerd, maar laat niet zien hoe de resultaten (hoge scores) bijdragen aan haar beleidsambities: passend onderwijs voor iedereen.

In een reactie laat het ministerie weten dat haar visie op goed en passend onderwijs niet in het rijksjaarverslag, maar in de zogenaamde bestuursakkoorden wordt vastgelegd. Deze bestuursakkoorden brengen meetbare beleidsambities inderdaad in beeld. Zo wordt in een oogopslag duidelijk dat het aantal docenten met goede ict-vaardigheden stijgt, en maakt het ministerie duidelijk hoe zij deze ontwikkeling verder wil stimuleren. Maar het akkoord geeft geen antwoord op de vraag hoe het ministerie haar centrale ambitie van goed, passend onderwijs wil verwezenlijken.

Deze ambitie valt niet te reduceren tot een of enkele maatregelen, en de verwezenlijking ervan is moeilijk meetbaar. Ze vereist een beargumenteerd verhaal waarin het ministerie stapsgewijs uitlegt hoe zij haar centrale ambities denkt waar te maken. Juist dat verhaal ontbreekt, en dat komt vermoedelijk niet omdat de minister geen ideeën heeft, maar omdat een openlijke visie van de overheid op onderwijs snel omstreden raakt.

...en een sturende inspectie

Terwijl de regering als kwaliteitsverbeteraar van het onderwijs aldus buiten schot blijft, stelt de onderwijsinspectie in haar jaarverslag dat zij met scholen in gesprek is over de verbetering van onderwijskwaliteit. Dit is merkwaardig, want als ambtelijke toezichthouder hoort zij eigenlijk alleen kwaliteit te registreren.

Blijkbaar voelt de inspectie zich ook niet helemaal gemakkelijk in deze rol, want ze spreekt zichzelf voortdurend tegen. Ze stelt dat scholen ‘zelf hun ambities [moeten] stellen,’ dat ‘dé waarheid over onderwijs’ niet bestaat en ze die dus ook niet in pacht heeft. Daarom is het belangrijk om ‘met elkaar wel [te] blijven kijken naar welke kwaliteit we acceptabel vinden en wat we willen verbeteren’ om ‘handelingsverlegenheid’ te voorkomen.

Maar terwijl de inspectie aldus haar eigen rol relativeert, stelt ze in hetzelfde rapport doodleuk dat de kwaliteit van het onderwijs sterk verbeterd is. Hoe kan de inspectie zo’n eenduidig oordeel over onderwijskwaliteit vellen, terwijl ze zegt dat ze de waarheid over onderwijs niet in pacht heeft?

Bij navraag blijkt dat de rol van de inspectie verschilt per situatie. Dreigt een school als zwak te worden beoordeeld, dan is de inspectie toezichthouder en velt ze alleen een oordeel. Blijkt de basiskwaliteit in orde, dan ontstaat echter ruimte voor een open gesprek over kwaliteitsverbetering. Controle waar nodig, gesprek waar mogelijk.

De rol van de inspectie als toezichthouder wordt echter behoorlijk opgerekt door dit soort constructieve gesprekken over onderwijskwaliteit. De inspectie controleert niet langer de kwaliteit van het onderwijs, maar geeft er in gesprekken ook mede invulling aan. Intussen houdt de regering zich op de vlakte en verschuilt ze zich achter cijfers van de onderwijsinspectie.

De enige scheidslijn die in het onderwijs wél gewaarborgd lijkt te worden, is de scheidslijn tussen het ‘hoe’ en het ‘wat’: de overheid gaat over de onderwijsinhoud, het veld over de uitvoering.

Maar als het advies van de commissie-Schnabel wordt opgevolgd, moet het onderwijs zich straks tijdens de inspectie ook verantwoorden over de relatie tussen het schoolcurriculum en de persoonsvorming. Dan gaat dus ook de scheidslijn tussen het ‘wat’ en ‘hoe’ op de schop.

Het gevolg hiervan is duidelijk: de invloed van de niet-democratisch verkozen onderwijsinspectie wordt alleen maar groter, terwijl de regering, die wél democratisch wordt gecontroleerd, nog verder kan wegduiken achter de brede rug van de inspectie.

Hoe moet het dan?

Terug naar Biesta, die stelde dat ‘rekenschap geven’ in het onderwijs vroeger een democratische notie was, maar tegenwoordig bureaucratisch wordt ingevuld.

Het lijkt me dat hij hierin gelijk heeft en misschien is dat wel onze eigen schuld. Zolang tegenstanders van het rendementsdenken en de toetsgekte blijven roepen dat het onderwijs vooral rust nodig heeft, en dat de minister zich niet te veel met onderwijs moet bemoeien, komen we nooit aan een transparante, inhoudelijke discussie over onderwijsbeleid toe. Het is een illusie dat het onderwijs daardoor niet verandert, want de beleidsmachine blijft achter de schermen gewoon draaien. Maar de ‘kwaliteitsverbeteringen’ verlopen dan via ambtelijke instanties als de inspectie, die niet democratisch controleerbaar zijn.

Wie merkbare onderwijsresultaten een kans wil geven, moet de controle daarop dus niet bij de inspectie willen neerleggen, maar bij de volksvertegenwoordiging. Zij kan de regering tot uitspraken dwingen over wat ze met onderwijs wil. Openlijke regeringsbemoeienis met het onderwijs maakt deze controle mogelijk. Zij is daarom een krachtig wapen tegen doorgeslagen rendementsdenken en versterkt de democratisering van het onderwijs.

Eerder in deze reeks: