U heeft gelijk: stemmen voor de gemeenteraad heeft weinig zin

Het is deze dagen overal in Nederland te horen. In de kroeg, op verjaardagsfeestjes, op straat en in de trein. ‘Ik ga natuurlijk wel stemmen hoor, maar...’ En dan volgt doorgaans één van deze verzuchtingen:

‘Ik zou niet weten op welke partij.’

‘Ik moet me er nog wel in verdiepen.’

‘Meer uit plichtsbesef dan uit overtuiging.’

En dat is dan nog de minderheid die zegt wél te gaan stemmen. Een maand voor de verkiezingen bleek uit een onderzoek van  TNS/NIPO, uitgevoerd onder 1.300 Nederlanders, dat 42 procent van de ondervraagden van plan was een stem uit te brengen.

Dat percentage zal nog wat groeien voor het 19 maart is, maar de opkomstcijfers bevinden zich in een neergaande lijn. In 2006 kwam 58 procent van het electoraat opdagen, in 2010 was dat 54 procent. Je hoeft dan ook geen pessimist te zijn om dit jaar bij een opkomstprognose lager dan 50 procent uit te komen.

Is dat erg? Ja! is het veelgehoorde antwoord. Want ‘we mogen in Nederland blij zijn dat we mógen stemmen!’

Echt overtuigen doet dat argument niet. Het feit dat onze democratie beter is ontwikkeld dan die van, zeg, Oekraïne, betekent nog niet dat het hier niet beter kan. Of dat de positie en macht van de gemeenteraad anno 2014 niet een geheel andere kan zijn dan pakweg dertig jaar geleden.

De gemeenteraad: op papier heel machtig en belangrijk

Bestuurskundige Jasper Loots en journalist Piet-Hein Peeters gingen voor hun  boek De gemeenteraad heeft geen toekomst op zoek naar een antwoord op de vraag of ze nu wel of niet moeten gaan stemmen op 19 maart. Ze stelden de vraag aan in totaal vijftien bestuurders, denkers én raadsleden.

Hun rondgang begint met de vaststelling dat de gemeenteraad, waarvoor we 19 maart naar de stembus gaan, volgens de grondwet ‘aan het hoofd van de gemeente’ staat. ‘De raad wikt, beschikt en verdeelt de centen,’ zo stellen ze vast. Naar de letter der wet is de raad dus machtiger dan bijvoorbeeld het College van Burgemeester en Wethouders.

Zo is de theorie. Maar hoe is de praktijk? Ik heb hier de belangrijkste conclusies uit de rondgang van Loots en Peeters op een rij gezet. Een waarschuwing vooraf: voor wie de hoop had door zijn stem echt invloed uit te oefenen op het lokale beleid, bevat het boek vooral slecht nieuws. Toch krijg je een gek soort bewondering voor de bijna 10.000 raadsleden die Nederland rijk is.

Uit het boek zijn dan ook vijf redenen te destilleren om thuis te blijven - en één om juist wel de gang naar de stembus te maken.

1. Hoe meer de gemeenteraad moet, hoe minder hij kan

Marijke Vos, oud-wethouder voor GroenLinks in Amsterdam, staat tegenwoordig aan het hoofd van de  MOgroep, een belangenvereniging voor maatschappelijke organisaties. In deze sector krijgt de gemeente steeds meer verantwoordelijkheden. Zo gaan ze straks het zorgaanbod voor jongeren, gehandicapten en ouderen leveren. Ze nemen zo tal van taken over van het Rijk en de provincie.

Maar een gemeenteraad met meer budget en meer taken maakt de gemeenteraad niet meteen machtiger. Integendeel, zo zegt Vos. ‘Kijk naar de nieuwe Jeugdwet, waarmee de zorg voor de jeugd op het bordje van de gemeenten terechtkomt. Het is heel lastig om te overzien wat deze wet gaat betekenen. Wat koop je in? Wie beslist wat een kind nodig heeft? Wethouders en ambtenaren weten vaak nog niet eens wat er op hen afkomt, laat staan raadsleden.’

Ze stelt vast dat wethouders en ambtenaren de raad vaak pas inschakelen als de meeste politieke afwegingen al gemaakt zijn. De belangrijkste reden: de finesses van het beleid zijn slechts voor specialisten te begrijpen. De materie is zo complex dat dit soort dossiers steeds vaker in regionale samenwerkingsverbanden worden behandeld. Eén centrumgemeente zit dan aan tafel met enkele kleinere buurgemeenten -  vaak zonder de gemeenteraad. Vos: ‘Dat is praktisch, efficiënt, logisch ook, maar dan krijg je democratisch gezien dus wel een gat. Dat is een feit.’ 

In de overheveling van bevoegdheden naar de gemeente ligt een ontmoedigende paradox besloten: de overheid wil zorg graag dichter bij mensen organiseren om efficiënter (en vooral: zuiniger) te kunnen werken. Maar naarmate het werk van een gemeente complexer wordt, krijgen gespecialiseerde ambtenaren steeds meer invloed op de uitvoering daarvan. Een gemeenteraad, bestaande uit onbetaalde (parttime) leken, verliest zodoende de grip op alle informatie die op haar afkomt. Als mensen straks bij de raad straks om meer rollators vragen, moet de raad antwoorden dat hij daar in feite niet over gaat. 

Datzelfde geldt voor het grondbeleid. Wie gaat er in een gemeente over de exploitatie van gemeentegrond? Ook op dit terrein is de gemeenteraad formeel aan zet. Maar grondbeleid is ontzettend ingewikkelde materie. Erwin van der Krabben, hoogleraar grondbeleid te Nijmegen, vindt het dan ook niet vreemd dat hier de afgelopen jaren zo’n 4 miljard euro verloren is gegaan. ‘Wat gaat de prijs van grond doen? Wat is de rentevoet in de toekomst? Hoe gaat de markt zich ontwikkelen? Zelfs voor mij is het een hele opgave de begrote inkomsten en uitgaven die samenhangen met het grondbeleid te begrijpen.’ 

Conclusie 1: Wie de hoop koestert dat zijn stem invloed heeft op hoe de zorg aan jongeren, ouderen en gehandicapten straks wordt ingericht, kan deze beter laten varen. Niet de raadsleden zelf, maar de ambtenaren en experts die zij moeten aansturen winnen aan macht. 

2. De gemeenteraad gaat over 10 procent van het budget

De invloed van de gemeenteraad wordt dus kleiner in plaats van groter naarmate de gemeente meer te doen krijgt. Maar raadsleden hebben wel meer budget om uit te geven. Toch? Ook dat valt tegen. Gemeenten beslissen slechts over 10 procent van hun eigen budget.

En dat terwijl in 2002 nog een poging werd ondernomen om de raad juist méér zeggenschap te geven. Het dualisme werd ingevoerd: Raad en College zouden elk eigen taken krijgen. Tot dat moment maakten wethouders nog deel uit van de gemeenteraad. Raad en college zouden zich tot elkaar gaan verhouden, zoals de Tweede Kamer zich verhoudt tot het kabinet. Ze zouden bovendien elk hun eigen ambtenaren krijgen om zich te laten informeren.

De wijziging werd destijds voorbereid door een commissie onder leiding van de Groningse professor Douwe Jan Elzinga. Hoe kijkt hij terug op ‘zijn’ dualiseringswet? Met gemengde gevoelens, zo blijkt uit het gesprek dat Loots en Peeters met hem voerden.

Wat je nu ziet is dat de landelijke overheid gemeenten steeds meer als uitvoeringskantoren beschouwt

Gemeenteraden hebben namelijk vaak een grote informatieachterstand op de wethouders die ze moeten controleren. Elzinga hekelt bovendien het feit dat steeds meer onderwerpen van hun politieke dimensie ontdaan worden. ‘Als je een taak of bevoegdheid aan een partijpolitiek forum als de gemeenteraad geeft, dan moet die raad wel een politieke keuze kunnen maken. Je moet bijvoorbeeld kunnen besluiten dat je geld dat oorspronkelijk bedoeld was voor emancipatie, kunt gaan uitgeven aan riolering. Wat je nu ziet is dat de landelijke overheid gemeenten steeds meer als uitvoeringskantoren beschouwt. 90 procent van het budget zit als het ware vast in de uitvoering van het beleid van de landelijke overheid.’ 

Een andere belangrijke zorg van veel burgers - veiligheid - wordt intussen juist bij gemeenten weggehaald. Vroeger kon de burgemeester daar direct op worden aangesproken. Maar met de komst van de Nationale Politie zal deze moeten doorverwijzen naar de regioburgemeester, die vaak een paar gemeenten verderop zit. Terwijl: ‘Preventie of repressie, inzet van de politie, dat zijn politieke vragen,’ aldus Elzinga. Maar voor deze vragen is de gemeenteraad steeds minder het adres.

Conclusie 2: De landelijke overheid hevelt allerlei taken over, maar blijft wél bepalen hoe die taken moeten worden uitgevoerd. Het gevolg is dat de gemeente steeds minder politieke afwegingen maakt over hoe ze haar geld moet besteden. Bovendien heeft zij maar over een heel klein deel van dat geld zeggenschap.

3. Raadsleden zijn meer ambtenaar dan volksvertegenwoordiger

Bovenstaande ontwikkelingen roepen de vraag op wie het binnen de gemeente nu écht voor het zeggen heeft. Marcel Boogers is senior adviseur voor BMC, een bureau dat gemeenten adviseert. ‘Wie bestuurt de stad? Dat is het college van burgemeester en wethouders. Maar ook: de plaatselijke Rabobank, de Kamer van Koophandel, de grote bedrijven, de onderwijskoepels, de zorginstellingen. Als je maatschappelijke problemen wilt aanpakken, heb je die partijen nodig.’

Raadsleden doen alsof zij ‘in de cockpit aan de stuurknuppel’ zitten, terwijl ze hoogstens invloed kunnen uitoefenen op het ambtelijk apparaat

Het probleem is volgens Boogers dat raadsleden - zeker in verkiezingstijd - doen alsof zij ‘in de cockpit aan de stuurknuppel’ zitten, terwijl ze hoogstens invloed kunnen uitoefenen op het ambtelijk apparaat.

Daardoor stellen veel raadsleden zich steeds meer op als een bestuurder of ambtenaar. Dat werkt averechts, aldus Boogers. ‘Ze worden dossiers ingezogen en gemangeld door de planning-en-controlecyclus.’

Volgens Boogers is het beter als de gemeenteraad zich opstelt als een soort consumentenbond, die zich uitspreekt over alles wat er in haar gemeente gebeurt. ‘Kan die formeel iets afdwingen? Nee, maar het maakt wel indruk als de ‘consumentenbond’ iets bekritiseert. Als je vindt dat een onderwijsinstelling er een potje van maakt, laat je daar dan over horen. Stel vragen, geef die instelling desnoods publiekelijk een tik op de vingers.’

Conclusie 3: Veel raadsleden denken dat ze zich moeten laten gelden als veredelde bestuurders, terwijl de gemeenteraad meer invloed zou hebben als een soort lokale consumentenbond dan als verlengstuk van de ambtenarij.

4. Raadsleden regeren niet, ze reageren

Boogers stelt ook dat de gemeenteraad in plaats van een politiek orgaan steeds meer een Raad van Toezicht aan het worden is, die ‘controleert of planvorming en besluiten volgens de democratische regels tot stand zijn gekomen en er vervolgens een klap op geeft.’ Ze hebben niet langer het primaat, maar het ultimaat, zo stelt de bestuursadviseur in gesprek met Peeters en Loots. ‘Een rituele rol, die de besluitvorming bezegelt en afrondt.’

De raadsleden die aan het eind van het boek aan het woord komen denken daar overigens anders over. Rutger Zwart, PvdA-raadslid in Nijmegen, stelt bijvoorbeeld dat een gemeenteraad wél een coalitieakkoord vaststelt. ‘Op die manier pakt de gemeenteraad eens in de vier jaar een duidelijk sturende en leidende rol. Komt er wel of geen tram in de stad, bijvoorbeeld. Dat wordt in zo’n akkoord afgesproken. Zo’n coalitieakkoord is echt geen dode letter, het is het summum van de democratie.’ 

Conclusie 4: Als je verwacht dat jouw stem op 19 maart het raadslid van jouw keuze in staat stelt zijn eigen agenda te voeren, dan heb je het mis. Raadsleden staan vaak niet aan het begin, maar aan het eind van een besluitvormingsproces. Buiten het coalitieakkoord om is er maar weinig dat door een gemeenteraad in gang kan worden gezet.

5. De beste raadsleden staan niet op de lijst

Als je bovenstaande punten op een rijtje ziet, wordt langzaam duidelijk waarom niet alleen steeds minder mensen de behoefte voelen om te gaan stemmen, maar ook steeds minder mensen de moeite nemen zich verkiesbaar te stellen.  Burgemeester Jan Mans, die in acht gemeenten burgemeester was en met heel veel gemeenteraden moest samenwerken, zegt in het boek van Loots en Peeters nota bene dat hij een stevig gesprek zou aangaan met zijn kinderen, wanneer zij zouden besluiten de gemeenteraad in te gaan.

Andere sprekers zijn minder stellig, maar geven wel aan zelf weinig voor een periode in de raad te voelen. Het is een klassiek voorbeeld van een vicieuze cirkel: steeds minder capabele mensen voelen voor een termijn in de gemeenteraad. Daardoor boet de gemeenteraad aan invloed in. Vervolgens stellen nog minder goede raadsleden zich verkiesbaar.

Conclusie 5: Doordat de gemeenteraad steeds minder aanzien en invloed heeft gekregen, bedanken veel goede potentiële raadsleden voor de eer. Met minder gekwalificeerde leden functioneert de gemeenteraad steeds slechter, waardoor het ambt nog onaantrekkelijker wordt. 

Waarom je beter wél kunt gaan stemmen...

Na al deze sombere conclusies zou je bijna gaan denken dat het onmogelijk is nog een overtuigend pleidooi te houden om wél te gaan stemmen. 

Immers, de échte macht ligt niet bij de gemeenteraad. Hoe méér de gemeenteraad te doen krijgt, hoe mínder ze uiteindelijk over welzijn, veiligheid en grondbeleid te zeggen heeft; de problemen zijn te complex geworden voor een parttime lekenbestuur; de raad gaat maar over een klein deel van haar eigen budget én steeds minder capabele mensen stellen zich verkiesbaar.

Toch zetten Loots en Peeters tussen de regels door verschillende redenen op een rij om op 19 maart wél de gang naar de stembus te maken. De belangrijkste komt van filosoof René Gude: de gemeenteraad, zegt hij, blijft belangrijk als lokale stoorzender die de macht scherphoudt. Hij prijst de lokale democratie als de plek waar verschillende clubs als ‘vreemde eenden in elkaars bijt’ elkaar bevragen en in balans houden. Een stem bij de gemeenteraadsverkiezingen is een manier om deze tegenmacht in het zadel te houden.

De gemeenteraad blijft belangrijk als lokale stoorzender die de macht scherphoudt

Bovendien: als je wilt dat de gemeenteraad meer invloed krijgt dan die nu heeft, moet je júist door te stemmen aangeven dat je de raad belangrijk vindt.

In hun slotbeschouwing nemen Loots en Peeters het onomwonden op voor de gemeenteraad: ‘Door te stemmen kunnen we van de daken schreeuwen dat we niet accepteren dat de positie van de raad marginaliseert.’ 

Een stevig mandaat aan jouw lokale gemeenteraad laat zien dat je als het ware van de burgemeester, de wethouders en de ambtenarij verwacht dat de gemeenteraad niet als een ondergeschoven kindje mag worden behandeld. Of zoals de twee auteurs het formuleren: ‘Het mag niet zo zijn dat we de inrichting van dorp en stad overlaten aan professionals en ambtenaren die uiteindelijk geen verantwoording hoeven af te leggen.’ 

Dat is natuurlijk zo. Zo lang er gemeenteraden zijn, is er alle reden om via de stembus invloed uit te oefenen op wie deze raden namens ons allemaal bevolken. 

Maar toch: de twijfel over of en wat te stemmen, straks op 19 maart, komt niet uit de lucht vallen. Het berust op feiten, zo blijkt uit deze rondgang. Als je gaat stemmen, doe dat dus niet omdat je denkt dat het zin heeft, maar omdat je vindt dat het wél zin zou moeten hebben. Ook dat is democratie.